現代民主的第二個斷裂點是行政權。事實證明，現代民主國家的民選領導人，很多時候都會像獨裁者一樣專斷行事。這種事情在休倫族到荷蘭共和國之間的早期民主政體，根本不可能發生。早期民主的權力非常分散，所以系統非常穩定。可惜的是，這種穩定的系統缺乏彈性，荷蘭共和國的經濟也正是在這種極度分權的體制下陷入停滯，地方團體為了維護自己的利益而設下市場壁壘，結果阻礙了創新。
現代民主的中央行政機關雛形，最早是英國人打造的。中世紀的歐洲君主在做出決定前，通常都得跟手握大權的議會討價還價，而白紙黑字的指定委任機制，也讓中央民代必須面對背後的鄉鎮選民。所以有些代表會拒絕決策，有些甚至拒絕開會。但在十四世紀末的英國，國王成功建立一種權力更集中的制度，上述障礙全都消失。一六八八年後，國會則是取代了國王，將整個國家的絕對權力握於掌中。在美國，由於憲法的關係，理論上行政權受到的限制比英國大很多，但近幾十年官僚體制的成長，讓行政權實質上明顯擴大，而且在國會意見分裂或無法做出決策的時候，行政機關的權力更是明顯。著名憲法學者布魯斯．阿克曼（Bruce Ackerman）在二○一○年說，他相當擔心「白宮淪為一個魅力型領袖專斷偏激，官僚體制隻手遮天的地方。」照很多人的看法，現在的白宮在短短幾年之後確實如此。
總之，社會在從早期民主過渡到現代民主的過程中，出現了兩個問題。第一個問題是如何讓公民和國家保持聯繫，第二個則是如何限制行政權力。接下來我們就要依序討論。
國遙不可觸，難以解民疑按照常見的說法，美國先賢在一七八七年的費城解決了民主制度設計的問題。《聯邦黨人文集》的作者群在捍衛當時即將提出的憲法時，認為共和國變大之後就會更穩定。但我認為，美國憲法其實沒有解決國家遙不可觸、失去公民信任的問題。如果沒有持續耕耘，當代民主就無法取信於民。
大型共和國沒有麥迪遜說得那麼穩定？
麥迪遜在後世所稱的《聯邦黨人文集》第十號中認為，大型的共和國比小型的共和國更穩定。一九六一年，克林頓．羅西特（Clinton Rossiter）寫了一篇「精闢的分析」，指出麥迪遜所謂的穩定其實就是在指「派系」問題，也就是說小型的共和國比較容易受到當代所謂的黨派對立、群眾極化、意見分裂等問題所干擾，大型的共和國比較不用擔心。所以憲法不需要擔心美利堅共和國的幅員問題，國土一旦大了起來，各地之間的派系衝突，就對國家造成不了威脅。在討論民主制度時，羅西特對《聯邦黨人文集》第十號的解讀可以說是相當主流，但看看二○二○年的狀況，就會覺得事情可能沒有一九六一年那麼樂觀。甚至可以說，如今美國的極化問題就是國土遼闊，各個地區觀點差異太大所造成的。而且當代的現實也顯示，大型的共和國可能會額外面臨一種問題：制度難以取信於民，公民對政治漠不關心。
一七八七年十一月二十三日，麥迪遜在紐約的報紙上，發表後世所謂的《聯邦黨人文集》第十號。麥迪遜這篇文章其實是在回應，因為四星期之前，有一位反對聯邦制的人，以「布魯圖」（Brutus）的筆名，在一七八七年十月十八日的《紐約雜誌》（New York Journal），對憲法打算採行的共和制度提出以下批評：
國家的領土這麼遼闊，各地的人不可能了解自己的代表做了哪些事情，也不可能了解代表為什麼要這麼做。這樣一來，人民就會對立法機關失去信心，懷疑他們的遠大抱負，覺得他們的每一步都在圖利自身，於是不支持他們通過的法律。
麥迪遜跟「布魯圖」的重點其實並不相同。麥迪遜認為派系的衝突威脅不到大國的體制，布魯圖則是擔心公民跟政府之間失去聯繫。在人民對聯邦政府的信任降到冰點的當下，上面這段布魯圖的說法我們看了應該很有戚戚焉。
＊作者為美國政治學者、人文與科學院院士、哈佛大學博士。早年曾任職於世界銀行、經濟與合作發展組織（OECD）、非洲經濟研究中心與英格蘭銀行，現任紐約大學社會科學院院長。本文選自作者著作《民主的擂台：人類政體的千年發展，如何決定我們的當下與未來》（八旗文化）
