過去只要發生擠兌、金融恐慌等危機事件，「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」的問題總是如影隨形。金融監理當局除必須面臨紓困導致道德危險及納稅人的批評聲浪，若坐視不救援，卻又可能引發系統風險困境，在在考驗金融監理當局的智慧。
於1984年初美國伊利諾大陸銀行（Con-tinental Illinois National Bank）大量放款損失的消息傳出後，引起擠兌，而存款流失主要來自大額定存戶的解約，因而被稱為「電子擠兌」。由於伊利諾大陸銀行是當時美國十大銀行之一，美國聯邦存款保險公司（FDIC）認為清算該行可能引發系統風險（systemic risk），因而決定採用財務援助並注入資金。FDIC對該行紓困形同保障該行所有存款和其他負債，而且助長其他大型金融機構的道德危險動機。這個救援行動受到嚴厲的批評，被形容為「大到不能倒」政策。此用語過去偶爾在報刊上出現過，但從此被廣泛使用。
1990年代以來，在追求「規模經濟」與「範疇經濟」的驅使下，金融整併蔚為風潮，於是產生了更多、更龐大而且高度複雜的金融機構。由於金融鬆綁與金融創新，這些大型銀行的負債結構以大額定存與貨幣市場負債為主，但是這些負債項目大部分不在存款保險保障範圍內。全球金融海嘯期間，美國和歐洲許多非銀行金融機構即面臨短期金融工具的擠兌。投資人對於銀行和非銀行金融機構的大額定存及短期籌資工具無聲的擠兌，是現代金融體系流動性危機的主要來源。
金融機構關係盤根錯節 複雜度遠勝以往
與「大到不能倒」一個緊密相關的議題是「關聯性太高不能倒」，而且可能更形重要；現代金融機構之間的關係網絡盤根錯節，複雜程度遠勝以往，少數面臨流動性危機的金融機構比以往更容易透過與其他金融機構的高度關聯性，迅速演變成全面性的金融恐慌。金融機構之間可能透過短期放款、信用擔保或其他金融契約，而產生密切的關聯性，使得個別金融機構的損失快速傳染至其他金融機構，此外也會由於共同曝險（common exposures），引發整體金融體系的不穩定。
值得特別注意的是，在面臨危機之際，金融機構之間的關聯性可能會突然快速升高。一個常被引用的例子是倫敦千禧橋（Millennium Bridge）的例子。2000年6月10日，英國女王為橫跨泰晤士河的千禧橋主持揭幕。開幕當天卻因為行人湧上橋面後，橋身劇烈搖晃，當局不得已宣布封橋整修。究其原因，設計師在測試橋樑承受外力（風力、水力等）所產生的振動衝擊時，並未考慮到行人的反應。透過橋樑搖晃和行人步伐一致的回饋作用，使得橋樑所承受的作用力超出工程師預先設想的幅度。
如同橋上行人的步調導致橋樑晃動的幅度，當許多金融機構所持資產的共同曝險程度高時，前述的回饋作用使得資產價格如螺旋般急遽下滑，進一步加深危機的幅度。這個自我強化的過程造成高度的關聯性，嚴重威脅金融體系的穩定性。因此，在面臨危機之際，當金融機構之間的關聯性突然快速升高，容易演變成全面性的金融危機，也增加金融監理當局處理危機的困難。
過去以來，只要發生擠兌、金融恐慌等危機事件，尤其是涉及大型金融機構時，「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」的問題總是如影隨形。各國金融監理當局必須面臨紓困導致道德危險的問題及納稅人的批評聲浪，以及另一方面坐視不救援可能引發系統風險的困境。
事前總體審慎政策＋事後紓困 有效減緩金融危機
近年各國金融監理當局已針對「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」的問題進行改革，而變革的重點主要在於採用總體審慎政策作為危機的事前防範措施。這方向當然沒錯，但是各國金融監理當局必須要面對的難題是，不管事前的防範措施有多嚴密，一旦金融危機已經爆發，事後應如何處理？要紓困或是不要紓困？
在實務上，我們確實很少見到一國的金融主管當局對於金融危機事件完全坐視不管。這可能是由於政治壓力、利益團體遊說，或是「大到不能倒」以及「關聯性太高不能倒」的考量下，因此，各國金融監理當局在面臨金融危機之際，大多採取全面性的紓困。反對全面性紓困的看法則認為，若政府提供的金融安全網（financial safety net）常在危機期間無限制擴大，會提高市場參與者風險承受的意願與道德危險動機，也為下一次更嚴重的災難鋪路；同時，由納稅人負擔問題金融機構的損失也不具正當性。
近期研究指出，從事後觀點而言，紓困可緩解危機後景氣蕭條的嚴重性。但從事前觀點來看，對於紓困的期待會提高金融機構的曝險，使得金融脆弱性上升。在一些條件下，危機事後進行全面性紓困的好處，或可超過道德危險帶來的潛在風險。也有研究發現，事後的紓困應與事前的總體審慎政策搭配使用，才能同時減緩金融危機的嚴重後果與道德危險的惡化。
我國早期處理問題金融機構的方式，大多採取提供財務協助以促成其他金融機構概括承受或併購該問題金融機構，比如由公股銀行概括承受問題金融機構的資產與負債。及至2001年設置「金融重建基金」，以挹注公共資金的方式，填補問題金融機構的財務缺口，並在一定期間內實施全額存款保險。因此不管是早期處理問題金融機構的方式或是設置金融重建基金，絕大部分的成本都是由全體納稅人負擔。
預先提出「復原與清理計畫」退場機制
針對危機事後處理的改革方向，各國金融監理當局一致的目標是盡量降低以納稅人的資金填補問題金融機構的損失，近年內部紓困（bailin）獲得越來越多注意，成為清償與紓困之外的另一個選項。內部紓困是指由股東和債權人負起紓困的責任，不再由納稅人買單；比如說，平時銀行可發行內部紓困債券（bail-in debt），一旦該銀行陷入困境或面臨倒閉，即可將此類債券註銷或轉換成股權，以此方式注入資本給瀕臨倒閉的銀行。然而，如何落實內部紓困，仍有一些問題待克服。又或者只要金融市場有一點風吹草動，內部紓困債券投資人可能早就聞風而逃。
此外，在事前一定有效的復原、重整及清理計畫非常重要，許多國家（包括我國）均已制定立即糾正措施與金融機構的退場機制，在全球金融海嘯之後，國際清算銀行的巴塞爾銀行監理委員會（BCBS）與金融穩定理事會（FSB）也要求全球系統性重要銀行（G-SIBs）必須預先提出「復原與清理計畫」的退場機制，避免由納稅人負擔損失，此較高的監理要求並適用於國內系統性重要銀行（D-SIBs）。展望未來，危機的事後處理架構仍有待進一步研究，以減緩金融監理當局在危機當頭必須做出政策選擇的壓力。
2007至2009年全球金融海嘯對於各國金融體系的穩定造成嚴重威脅，顯示僅強調個別銀行健全性的個體審慎監理措施，並不足以確保金融體系的穩定，還必須納入總體審慎政策。總體審慎政策旨在降低金融機構信用與槓桿的順循環對於金融穩定的負面影響，以及減緩金融機構因密切關聯性所造成的外部性而引發的系統風險。
Basel III除了要求金融機構強化資本品質及提高資本水準的個體審慎監理措施；在總體審慎政策方面，要求金融機構維持槓桿比率與進行流動性風險管理，並計提抗循環資本緩衝與保留資本緩衝等。另外，針對「關聯性太高不能倒」與「大到不能倒」的問題，BCBS與FSB提出防範大型與高度複雜金融機構可能引發系統風險的監理規範，主要是定義並辨識全球系統性重要銀行（G-SIBs），同時要求更高的監理標準，包括提列額外系統風險附加資本、維持適足總損失吸收能力，而且必須預先提出「復原與清理計畫」的退場機制，避免由納稅人負擔損失。
BCBS所定義的系統性重要金融機構（SIFIs），是指因規模超大、複雜程度高，與其他金融機構或金融體系具高度關聯，以及所提供的金融服務對金融體系有不可替代性的金融機構；一旦該金融機構發生重大風險事件，將引發負外部性問題，對金融體系或經濟活動帶來重大衝擊。若SIFIs的業務跨及多個國家，該衝擊將引發跨境的負向外部性問題，則稱為G-SIFIs。如果G-SIFIs的組織型態為銀行，則稱其為G-SIBs。許多國家（包括我國）已經各自辨識及公布國內系統性重要銀行（D-SIBs），並對這些金融機構實施差異化的監理措施。
調整業務結構、重新配置資產負債 降低系統風險
那我們如何辨識系統性重要銀行呢？要回答這個問題，就必須先了解系統風險的概念。系統風險所指涉的面向相當廣泛，不易清楚界定。一般而言，系統風險是指金融體系因突發事件，可能導致金融危機致使金融體系崩潰，並對總體經濟會產生重大負面衝擊的風險。影響系統風險的因素可從兩個面向來理解：（1）跨時面向，包括銀行授信順循環現象與槓桿循環等因素，會造成信用與資產價格的擴張與緊縮並加深景氣循環的幅度；（2）跨機構面向，包括金融機構的關聯性，以及大型與高度複雜的金融機構等因素，由於個別金融機構的行為所加諸其他金融機構與金融體系的外部性問題，可能引發整體金融體系的不穩定。而「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」所涉及的問題即是跨機構面向的系統風險。
那我們如何衡量個別金融機構的系統風險重要性？基本上可大略分為「指標基礎衡量法」與「模型基礎衡量法」。「指標基礎衡量法」透過選定適當的衡量指標，經加權計分後判定個別金融機構系統風險重要性的高低；而「模型基礎衡量法」使用經濟計量模型衡量銀行體系的系統風險，以及個別金融機構對於系統風險的貢獻程度，這兩類方法各有其優缺點。BCBS建議從監理實務的角度採用「指標基礎衡量法」來辨識系統性重要銀行，該方法所選擇的衡量指標著重金融機構倒閉對金融體系的影響程度，亦即違約損失（LGD）的概念。就D-SIBs而言，BCBS建議採用業務規模、關聯性、可替代性／金融基礎設施，與複雜度4項指標進行評估，G-SIBs則加上第5項指標：跨境業務。
FSB自2011年開始發布G-SIBs名單。這些G-SIBs依其系統風險重要性高低分為4個級距（buckets），必須額外計提1%至2.5%的系統風險附加資本，並在系統風險重要性最高分之上增列一空白等級，提供銀行降低其系統風險重要性的誘因。我們好奇的是，這些G-SIBs把名單視為黑名單或是榮譽榜？的確，一開始有些大銀行主管抱怨未上榜有損銀行的顏面。然而比較歷年來G-SIBs名單的變化，我們可以發現，入選G-SIBs的系統風險重要性平均級距從2012年的1.79級，逐漸下降到2018年的1.48級；而且列於第4級（系統風險重要性最高）的銀行在2012年有4家，到了2018年只有1家。這顯示，大部分上榜的銀行逐漸透過調整業務結構與重新配置資產負債，降低其系統風險重要性，以減緩更高監理要求所帶來的負面影響。唯一與這趨勢相反的是，中資銀行的上榜家數與系統風險重要性排名不斷上升，反映中資銀行的規模與影響力持續增加，但同時也因系統風險上升必須面臨更高的監理要求。
不可忽視 銀行授信順循環、槓桿循環問題
目前已完成辨識並公布其D-SIBs清單的國家（包括我國），幾乎都採取「指標基礎衡量法」。「指標基礎衡量法」的優點是簡單明瞭，符合監理實務的需求。但是值得注意的是，這4項指標都是落後型的指標，主要目的是用來辨識G-SIBs。而這些指標中，關聯性最不易精確衡量而且難以捉摸。由前述千禧橋的例子可知，平時看似無關的金融機構，可能在危機來臨之際關聯性急速上升。為了能及時反映及衡量系統風險上升對於金融機構系統風險重要性的影響，尤其是關聯性短期內的快速變化，可同時採用其他方法（像是計量模型）作為輔助工具供內部參考與日常監控之用。
由於系統風險的來源有跨時面向與跨機構面向，處理「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」之外，也不能忽視銀行授信順循環與槓桿循環等跨時面向的問題。許多研究發現，結合信用與資產價格所形成的「金融循環」（financial cycles）與金融危機的發生息息相關，也就是金融循環的高峰常是金融危機爆發的時點。為降低金融循環對金融穩定的威脅，可善加利用其他的總體審慎政策工具，像是流動性要求LCR與NSFR、金融機構槓桿比率、保留資本緩衝、抗循環資本緩衝及貸款成數等。
此外，雖然我國的D-SIBs均不在FSB公布的G-SIBs名單中，但G-SIBs名單中有20家左右在我國設有營業據點。依FSB所發布的「金融機構有效處理機制要點」，發生危機的跨境金融機構要能有效清理，母國與地主國的監理當局應緊密合作，落實資訊共享，並協調清理流程的規劃與評估。
最後，除了金融機構之外，涉足金融領域的大型科技公司（Big Techs）快速崛起，其系統風險重要性自不待言。金融監理當局如何面對這些大型科技公司帶來的「大到不能倒」與「關聯性太高不能倒」的問題，是日益迫切的議題。
＊作者為中央銀行副總裁。探索更多精彩內容，請持續關注《台灣銀行家》雜誌。FinTech Taipei 2019台北金融科技展 11/29~11/30在台北世貿一館盛大登場。
