國民黨公布不分區立委提名後，各界反彈的聲浪不斷。名單好壞當然見仁見智，但身為學者所關切的，則是這項制度存在的合理性與必要性。從歷史發展的角度觀察，這項制度的引進，起始便是因為政治上的權宜，而非改善憲政運作或立院功能的整體考量。
我國憲政體制基本上屬於行政與立法分立，彼此相互制衡的設計。依此設計，立法機構必須維持相當的獨立性，才能有效監督政府施政。美國是此一制度的原創者，立國以來國會便被認為與總統所領導的行政體系分庭抗禮，行政任何干預立法的舉動，往往引起國會不分黨派的反制。在此一設計原則下，若身兼黨主席的行政領袖可以掌控部分議員進入國會，便無異允許行政黑手伸入國會，兩權分立的精神將蕩然無存。
1990年初我國推動第二階段修憲，在國代與立委選舉上，別出心裁的引進了不分區名額的設計。當時宣稱的理由，是為了「拔擢具有全國代表性的人士、提名才德兼備但欠缺財力的人、兼顧弱勢團體代表」；但骨子裏，應該只是為了鞏固李登輝的個人權威。控制不分區代表的提名，對當時缺乏黨內基礎的李總統有如虎背添翼，有助於李在主流與非主流的鬥爭中獲得全面勝利。今天回顧，自1992年開始有不分區立委以來，有些固然表現不俗，但更多的恐怕只是櫥窗擺設；實施十五年來，應該很少人認為，上述三項目標已然獲得或趨近實現。各界近日對國民黨不分區提名的批判，便可視為選民失望的反射。
不分區席次如果有助於李登輝鞏固權位，當然也同樣受到根基不穩的新興民主國家歡迎，以採權力分立制的亞洲國家為例，便有南韓與菲律賓在國會中設有不分區席次。但為了降低對國會獨立性的衝擊，這兩國的不分區席次均控制在一定比例以下，如南韓為百分之十八點七菲律賓則為百分之二十。相較而言，我國不分區席次佔百分之三十，似乎略顯偏高。
1992年引進不分區席次時，我國立院共有160席，不分區席次為30席，占總席次百分之二十二；1998年為了因應凍省後的政治生態，立院席次大幅擴大為225席，但不分區席次也僅增加到41席，比例降至百分之十八。民進黨在2005年推動立委席次減半，但或是體認到不分區席次的妙用，不分區席次並未對半裁減，而只降到34席，占113席的百分之三十。不分區名額比例的增長，反映行政體系對立法權操弄空間的增加，也使我們期待的國會制衡漸行漸遠。
更令人擔憂的，則是不分區席次分配所引發的道德風險。1992年第一次提名不分區立委時，一般認為較窮的民進黨，便立刻紛傳各種賄選流言，檯面上還公開要求被提名者捐款一千萬；至於國民黨，只要有財團人士列入不分區，金錢交易的說法便甚囂塵上。歷經七屆的不分區立委提名，幾乎沒有任何一屆或任何一個政黨，曾經免除派系分贓或財團捐納的指控，一場現代版的賣官鬻爵，竟然透過不分區委員的制度，定期的在全民眼前公然上演。
國會要能有效制衡行政，便須具備完整的民意付託與相當程度的國會公信，但不分區立委的制度正一點一滴地的腐蝕這兩項基礎。國會外的掌權者顯然樂見這項制度的持續，但傷害了民主的健全與國會的尊嚴，卻得由全民承擔代價。
＊作者為文化大學政治系教授。原文刊載《觀策站》，授權轉載。
