新冠狀病毒的疫情逐漸升高，引發國人不安。雖然所有參與防疫的人士，都盡心努力讓臺灣仍維持在相對安全的狀態，但民眾似乎還是懷疑政府「不夠力」。因此，開始有人要求總統發布「緊急命令」。連國民黨新科主席江啟臣與新北市長侯友宜，都在做這種呼籲。可見雖然現在一片「順時鐘」之聲，但不少人還是對目前政府沒信心。同時，這也顯示，對於中央疫情指揮中心所為的某些措施（如：禁止醫護人員與學生出國），是否真有紮實的法律依據，社會仍存有疑問。
為什麼期待緊急命令？因為防疫第一，大家都不希望政府防疫措施被法律綁手綁腳，所以產生了不切實際的期待，想要蔡總統展現雷霆萬鈞的魄力來救臺灣！然而，總統「緊急命令」的功能，在法律上相當有限，我們恐怕不能對它有這麼高的期待。
要知道，「緊急命令」的位階，也只是「法律」而已。在當年，李登輝總統曾發布了九二一震災緊急命令，但內容上其實也都是補足既有法律之不足，並沒有超越憲法體制，侵犯人權的能力。司法院大法官釋字543號解釋就明確指出，總統之緊急命令只是「具有暫時替代或變更法律效力之命令」。也就是說，時間急迫，立法院來不及立法，所以由總統來立法。大法官同時也指出，「立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效」，所以有了法律，緊急命令就要失效了。在法治國家，即使是817萬人選出的總統，也絕無超越憲法的權限。何況緊急命令一旦發布，如果有進一步需要修正或補充之處，難道又要做第二道命令？或是如由行政院補充？蔡總統自己很了解這些麻煩，自我節制也避免走上第一線，所以暫時不考慮發布緊急命令。這是聰明的，也是正確的。
既然緊急命令也只是「法律」，那由佔立法院多數席次的民進黨來發動修法是最妥適的。以「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」（簡稱防治紓困條例）來說，行政院在2月20日提出草案，立法院在2月25日就三讀通過，甚至還可以溯及適用。如果一整個法案都可以這樣火速通過，針對有爭議或有缺失的部分，做小幅修改或增補，有那麼困難嗎？
既有防疫法律最大不足之處，就是防治紓困條例第七條的「空白授權」，無法因應當前政府需要做的許多措施。該條規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」，但何謂「需要」？什麼樣的處置是「必要」的？法律本身全無規定。政府沒有其他具體授權，只能勉強抓著這個條文，叫移民署在武漢回臺的國民加註記，限制其回國權利；限制醫護人員出國；又限制所有學生出國。這些措施或許與防疫有關，但同時也嚴重限制了人民的遷徙自由。依憲法第二十三條以及釋憲實務，「空白授權」或「概括條款」至多只能拿來做技術性、細節性的補充規定，絕不容許用以限制人民權利。2002年的釋字 443號解釋就是最相似的例子：限制役男出國的行政命令，僅有法律的空白授權。法律既未明文規定，又沒有「具體明確授權」行政機關得限制人民出國，因此被認定違反憲法而失效。對比之下，防治紓困條例第七條，根本沒有規定「限制出境」這幾個字。故其合法性自會遭到質疑。事實上，政府自己大概也知道這些措施有問題，所以只敢轉由教育部、衛福部來要求管轄範圍的人民遵行，卻無法指示機場、港口的移民署拒絕醫護人員或學生出境。為什麼？因為陳時中不是皇帝，沒有法律依據，做起來都扭扭捏捏欲言又止。
欠缺法律明確依據，不僅侵犯人權，同時也有害防疫。雖然絕大部分民眾應該都會順時鐘，聽從政府的指示，但只要有人堅持要行使「自由」闖出國。那麼移民署也只能放行，不是嗎？張上淳醫師的兒子不就是明顯的例子？那是不是漏洞？如果「限制出國」真的是「必要處置」，那立法院就該趕快修法。
看看美國最近在因應疫情，聯邦與各州政府所發布的各項緊急狀態命令，其實有不少比我國的措施更嚴厲。加州的「限制在家」命令，就是其中一例。然而，正因美國的法制健全，母法對於緊急狀態的定義、範圍，以及政府所能使用的手段，都規範得清楚明確，鉅細靡遺。這時，政府要發動各種措施，也就理直氣壯，無畏指摘。相關機關應該從最近的經驗，迅速整理分析現有法律不足之處，然後由行政院提出草案交由立法院審議通過，在第七條中列舉各種應變措施的類型，就可以讓中央疫情指揮官做得更安心。
防疫或許可以學對岸，但大陸輕忽法治的一面絕對不是我們該學的。立法院修法，是兼顧法治與防疫的雙贏之道，也是執政黨、立院多數黨最負責任的方法。我們不要作夢擁有天縱英明的英王或時中王，我們要嚴謹有效又聰明的法律。
＊作者為國立政治大學法學院副教授，本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。
