立法院臨時會審查前瞻特別預算案，民進黨以「一事不二議」原則為由，摒除國民黨所提的上萬件修正案。蘇嘉全院長在主持審查前瞻預算的院會時，先通過民進黨團所提「依款、項及『提案順序』」審理預算案」的提案，作為後續議事運作的程序規則。換言之，院會將優先表決民進黨團於7月21日比國民黨團更早的提案，至於國民黨刪除預算提案中款、項等條目與民進黨團所提相同、但刪除金額不同的提案，都被視為「一事」，院會即不再處理，以對付國民黨以「案海」策略所進行的議事杯葛。蘇院長並援引內政部訂定的《會議規範》第53條規定，「關於人選、款項、時間、數字等，依提出之先後順序，依次表決至通過其一為止。」他強調他的議事處理方式於法有據。
「一事不二議」確實是一般民主國家立法機關議事程序的基本原則，是指已經議決的議案不能在同一會期中再提出審議，以避免國會重複討論相同或相似議案而影響議事效率，亦可促進議員體認到慎重立法的重要性。不過，「一事不二議」的具體意涵須視各國的議事規則而定；而在議事規則未明之處，基於國會自主的精神，議長通常有一定的裁量空間。但是，蘇院長在本次臨時會的議事處理程序仍扭曲了「一事不二議」原則，也明顯違反了立法院明文規定的議事規則。
《立法院議事規則》第2條規定：「本院會議，除憲法、立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法院職權行使法及立法委員行為法另有規定外，依本規則行之。」此簡單易懂的規定明白指出立法院議事程序應遵守《立法院議事規則》。第11條則規定，對同一事項有兩個以上修正動議時，討論先後順序應以「與原案旨趣距離較遠者」為優先。依照此規定，國民黨對行政院所提1089億前瞻預算案大砍330億，民進黨則是小刪16億，國民黨提案與原提案旨趣較遠，應該優先討論處理。
在前瞻預算的院會審查過程中，立法院明明訂有《立法院議事規則》，蘇院長卻將之棄而不用，改採內政部訂定的《會議規範》作為議事運作的依據，並以民進黨團的決議架空了議事規則。民進黨辯稱前述議事規則第11條規定的是法律案而非預算案的審查程序，預算審查不須依照此規定。但是從最基本的文義解釋來看，本條規定的文字既然是稱「同一事項」而非「同一法律案」，當然是包括預算案在內各種類型的議案，民進黨如何能從本規定文字得出本規定不包括預算案的結論？民進黨自圓其說的邏輯是：由於第11條規範的對象是法律案而未包括預算案，議事規則並沒有規定預算案審理的優先程序，因此可以由多數黨議決程序事項以補充議事程序的不足；也因為是議事規則的不足，因此院長援引內政部的《會議規範》作為立法院議事程序的依據亦無不妥。
蘇院長與民進黨對於條文的曲解實在是非常明顯，若以後預算案的審查都依照民進黨這種「先提案先審理」加上「一事不二議」的邏輯來處理，只要執政黨搶先提案，在野黨的提案權就猶如被閹割，在野黨參與審查預算的權力也將被剝奪，少數與異議討論的空間將完全喪失。在前瞻預算審查的朝野攻防過程中，國民黨的杯葛策略容或值得商榷，但蘇院長與民進黨的議事處理方式擺明了違反《立法院議事規則》，預算審查過程的瑕疵相當明顯。筆者認為，儘管國會自律(/主)原則向來受到大法官高度尊重，但本案爭議若有機會聲請大法官釋憲，此次前瞻預算審查程序被大法官認定具有明顯重大瑕疵而宣告無效的可能性仍是頗高的。
蘇院長在去年上任之初曾鄭重宣示議長中立化，但觀察蘇院長在前瞻預算爭議中堅定捍衛民進黨的表現，顯見當時議長中立化的承諾僅是空言。至於在我國憲政運作中，議長中立化是否真的必要，是另一個值得嚴肅討論的課題。
＊作者為中國文化大學行政管理學系副教授。本文為二十一世紀基金會「思想進擊」系列。
