日前立法院針對《行政區劃法》草案的立法召開公聽會，與會者指出現在台灣的行政區劃需要一部行政區劃的程序法，使直轄市、縣市之間，或是鄉鎮市之間提供行政區域劃分的法源依據。換言之，未來行政院賴清德院長所宣示的行政區劃變革，將是全面式的調整與翻轉，將不走《地方制度法》局部的合併，而是遍及全台的整併工程。
我國的行政區劃多年來保持2直轄市23縣市，到了2010年整併為5都17縣，2014年才變成今日的6都16縣市；換言之，一級地方自治體(直轄市與縣市)由25個縮減為22個，扣掉「離島三縣」(澎湖、連江與金門)，減幅將近七分之一。然而，一級地方自治體之下的鄉鎮市區，仍然是360多個次級組織，這樣的基層組織劃設，若要追究其存在恐怕早已超過70個年頭，這麼多年來僅有零星、微幅的調整。也因此，鄉鎮市區的整併或重劃，其需求性恐怕更為必要與急迫。
然而，鄉鎮市的整併是何等困難的一件事，這是消滅地方自治團體的政治工程。以日本「平成大合併」為例，其合併政策的推動主要起始於1999年，主要訴求於整併人口1萬人以下的市町村，就整體目標而言，希望將3200多個市町村整併為1000個，以強化行政效率、整合規劃、避免浪費；然而，推動的前五年，日本中央政府僅僅促成40多件的市町村整併案，究其原因乃係在於要一個地方自治體自我消滅、去跟其他地方自治體進行整併，這是何等困難的事情，若是欠缺整併「誘因」，而且財政尚可運作的市町村，會選擇走向合併嗎？至少中的至少，合併要經過相關市町村「議會」表決同意，這代表議員議席大幅減縮，有誰會選擇如此自絕政治後路的選擇？
就我國2010年的縣市合併經驗來說，當時並不是純粹只有合併，主要乃是在於「改制直轄市」；換言之，合併的誘因在於直轄市與縣市財政地位的不平等，尤其展現在統籌分配稅款的分配。在當時，獲改制縣市洋洋得意都市建設將大舉更新，而沒有獲得改制直轄市的縣市，自稱是財政分配下的「二等國民」。更經典例子是2010年之前的高雄市，其實本身已是直轄市，那又為何要與「高雄縣」進行合併？可能的原因是因為如果台中縣、市合併，但高雄縣、市如果沒有整併的話，那新台中市不論是土地轄區或是人口數將大大超過原高雄市，而且人口數不用等到2017年，在2010年馬上就會被台中超越，屆時在統籌分配稅款的分配將落於更為不利的局面(尤其當時還有台北縣準直轄市的問題)。
日本「平成大合併」獲得比較大規模的進展是在2004年以後，因為增加了「合併特例債」，大大提高了舉債上限，尤其是地方建設的事業費得發行公債，而且多數的還款責任是由國家來承擔。由如此強大的誘因，加上部分市町村財政困難，因而大舉促動市町村整併，正因為如此，今日日本市町村的個數才整併為1817個，整個平成大合併的減幅竟超過四成。
回到台灣，我們要拿什麼樣的政策來促成鄉鎮市合併？中央有什麼能耐能讓地方自治體走向消滅？在民主時代，還能強制基礎自治體整併嗎？台灣目前中央到地方政府的財政條件還容許以擴大舉債上限還換取合併的同意嗎？同意之後，各級政府的財政是否更雪上加霜？綜上所言，合併的誘因機制，或許是我國下一波行政區劃能否有效運行的首要課題。
*作者為國家政策研究基金會副研究員
