一九六○年代在朴正熙政權治下,南韓製造業快速發展。類似日本與後來的臺灣,南韓的發展型國家會挑選並協助打造工業界的贏家。有前景的公司受惠於策略性的進口關稅,並且在國家鼓勵之下進軍國際市場。南韓政府運用多種出口誘因措施——例如信貸與賦稅優惠——來推動出口導向的工業化。從一九六一到一九六三年,南韓出口總值從四千一百萬美元上升至八千七百萬美元,增幅超過一倍;到一九六五年再度倍增至一億七千六百萬美元。來到一九七○年、朴正熙政權上臺十年之際,南韓出口總值高達八億八千二百萬美元,製造業所占比重節節升高。
南韓的發展型國家也在一九六○年代將銀行體系國有化,因此得以控制投資資本的分配方式。外國援助與投資透過國營行庫運作,讓政府掌握工業金融資源的運用,以信貸與財政誘因獎勵勝券在握的出口導向企業。
一九六○年代,南韓經濟在朴正熙政權帶領下突飛猛進。從一九六一到一九七○年,南韓人均國民收入從八十二美元增加為三倍,來到二四三美元;經濟年平均成長率逼近八.五%。從一九六五到一九七○年,年平均成長率更高達一○.四%。國家對製造業的投資也得到回報,從一九六一到一九七○年,製造業占經濟產值比重由一三.六%提高至二一%。南韓經濟顯然已邁入現代化,生產力不再那麼倚重農業;從一九六一到一九七○年,農業占經濟產值比重由三九.一%滑落至二六.六%。一九六○年代結束時,南韓勞動市場重心已轉移至都市地區的工業中心。家庭收入也更為公平,因為勞工可以找到都市、工業、薪資穩定的工作。南韓的中產階級日益壯大。
如同日本與臺灣的發展型國家,南韓將指導與推動工業轉型的權力,集中在一個強大的國家官僚體系之中。經濟企劃院(EPB)是南韓國家機器的領航機構。類似日本的通產省與國民黨的經建會,南韓的經濟企劃院擁有協調各個部會的權力。南韓還有一點與其他發展導向國家相同:官僚體系是以才能為僱用標準,確保各部會科技官僚都是來自南韓頂尖大學的最優秀人才。
南韓的官僚體系也和日本以及臺灣一樣,在政治上由統治政權牢牢掌控。朴正熙總統定期與部會首長開會,並且插手經濟企劃院的議程擬定。從這方面來看,南韓的發展型國家既是一個熟練的技術官僚體系,也是朴正熙與執政黨的政治權力工具。
朴正熙政權對於政治權力的壟斷,並不全靠脅迫達成。南韓社會大體上認為朴正熙享有績效正當性,他兌現了經濟發展的承諾,也補償了政治改革的闕如。前文提過,朴正熙相信政治改革的前提是經濟現代化。因此他在一九六○年代的掌權從來不曾出現問題。儘管朴正熙政權蔑視民主、反對擴大人民的政治權利,但他與執政黨受到的支持在一九六○年代持續上升。朴正熙政權的第一個十年是南韓發展型威權體制的鼎盛時期。
威權的發展型國家最終會撒下種子,催生不滿情緒與反對勢力。臺灣就曾發生這種情形,數十年的經濟成長與社會轉變之後,民眾開始動員,要求政治改革。這種情形也發生在戰前的日本,民眾要求更大的政治參與,促成一九二○年代的大正民主實驗。發展型政權最終會面臨壓力,原因一如托克維爾(Alexis de Tocqueville)的描述:人民升高的期望會引發革命。簡而言之,成功的經濟發展會催生出要求高漲的社會。
一九七○年代初期,南韓出現一個政治要求高漲的社會。連續十年的經濟發展之後,反對派的聲音開始浮現,反對黨開始在選舉中動員。朴正熙的民主共和黨在一九七一年五月的國會選舉表現不如以往,反對黨新民黨(NDP)的得票率上升近一二%。儘管朴正熙在一個月前的總統選舉中獲勝,但新民黨候選人金大中緊追在後,對現任政權形成威脅,朴正熙據說對選舉結果「大感不悅」。
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*作者為密西根大學政治系教授,研究專長為民主與獨裁的政治與歷史,特別專注於東南亞地區;黃一莊Joseph Wong,加拿大多倫多大學政治系教授暨國際副校長,曾任該校亞洲研究中心主任;本文選自兩人合著之《從經濟發展到民主:現代亞洲轉型之路的不同面貌》(春山出版)