羅馬並非一日造成,現代央行的政策角色也經歷幾多演變,從扮演政府的銀行,至銀行的銀行與最後貸款者的角色,甚至在危機期間,若干主要央行進一步轉為最後購買者,並充當信用配置者。央行的目標隨著當時經濟狀況與政策需求而演變,不僅包含物價穩定、金融穩定,甚至危機期間協助融通需求,更隱性地追求經濟成長。觀察近代以來央行職能演變與典範轉移,如同搭時光機上了一門實務的貨幣銀行學與總經發展史。
伴隨政治、經濟與金融環境的轉變,國際間中央銀行(以下簡稱央行)角色亦不斷演變,全球金融危機前,由最初扮演較為全能的角色,逐漸縮小至僅聚焦於維持物價穩定;迨至全球金融危機爆發後,央行職能又再度擴張至強調金融穩定的重要性,近期的武漢肺炎(COVID-19)危機,更使央行角色進一步擴大至促進就業與總體經濟穩定。
近年來,央行為了因應危機所執行的非傳統性貨幣政策與信用政策(Credit Policy),使央行直接介入的金融市場與經濟活動層面更深也更廣,也從而擁有了更廣泛的影響力;在此情況下,央行職責、與其他政策工具的搭配,以及有關央行獨立性(Independence)等議題,已引發各界熱議。
一、全球金融危機前央行角色的演變
回顧歷史,從央行的緣起來看,央行主要擔負政府的銀行(代理國庫收支)與銀行的銀行(銀行關係網絡與支付系統的核心)的角色,其後並成為市場流動性的最終提供者,也就是最後貸款者(Lender of Last Resort)。這段期間央行的主要功能有:物價穩定、金融穩定,以及危機時期協助政府與民間的融通需求,但在承平時期,對政府過度濫用財政予以規範。儘管許多央行當初成立是為了協助提供戰爭的資金來源,但承平時期,央行在物價穩定與金融穩定之間的取捨,隨時間不斷演變,則是我們關注的重點。
此外,全球金融危機前,具有高度獨立性的央行較易維持物價穩定,以及資產價格泡沫較不宜以利率工具來積極因應,可謂這時期對於央行角色的重要看法。
(一)1840年代以迄於全球金融危機前,對央行角色看法的演變
曾任英格蘭銀行(Bank of England, BoE)貨幣政策委員會成員的Charles Goodhart,依循歷史軌跡,將有關央行角色的重要看法概略分為三階段:
1、1840~1914年代
依據實質票據學說(Real Bills Doctrine),只要央行的貼現與借款都與實際的產出與交易所衍生的票據有關,則物價穩定與金融穩定可同時達成。因為這時期的央行除了作為政府與銀行的銀行,兼營一般商業銀行業務是常態,扮演較為全功能型的角色;這項針對央行貼現與借款的條件較易成立,因此也就提高兼顧物價與金融穩定的可能性。