此外，中國─東協關係已高度制度化（至少白紙黑字上是如此），據公使銜參贊蔣勤的說法，包含十餘個聯合部長級機制和二十餘個高階官方機制。多年來，在各色領域，已簽署數10個〈合作瞭解備忘錄〉和協定，領域包括公衛、防衛、跨國犯罪、非傳統安全保障、海上緊急事件、農業、資訊與通訊科技、運輸與民航、觀光、衛生與植物檢疫標準、科學與技術、教育、青年交流、文化合作、環境保護、災難處理、食品安全與保障、智慧財產權、中小企業發展、生產能力、媒體交流，及其他領域。其中有些合作領域得到雙方部長級別或大型機構高層級別委員會支持。
這些合作與互動領域清楚呈現在接連2個〈行動計畫〉（Plans of Action）裡，起迄期分別是2011至2015年及2016至2020年，內容極為詳盡，透露了中國─東協關係制度化的廣度、深度、程度。2016至2020年〈行動計畫〉包含多達210項倡議。2016年在寮國永珍舉行的第19屆東協─中國峰會，除紀念東協─中國對話關係建立25週年，也為雙方發出聯合聲明製造機會，聲明內容仔細評價了彼此關係，並大列清單細數成就功績與聯合計畫。自2016年起，中國為提振、升級其與東協的關係，所付出的努力顯而易見。這股新的衝勁，或許有一部分是被歐巴馬重返政策和美國重新關注此地區之舉所激發，但大抵還是源於中華人民共和國更加看重「周邊外交」，以及手頭有龐大資金可供運用。不管出於哪種刺激，目前中國在此地區的外交關注和外交活動新勢頭甚強。
有形的交流，卻只有無譜的實踐 非民意授權的「清淡俱樂部」
東協認可這股新勢頭，以及許多計畫和機制的建立，但由於東協本身協會的屬性大大高於機構的屬性，因此，東協的執行力不強，其落實這些協定的能力，也因為資源（人力物力財力）欠缺而受限。東協祕書處與歐盟委員會不同，沒有得到真正民意授權或設立專職官僚機構來執行全地區性的政策和協定，反倒常交由各成員國自行執行落實。
而交由各成員國執行時，東協只撥予些許經費協助落實─經費通常遠遠不足，而且各國政府通常未針對這些與東協有關的計畫撥款，若沒執行也沒損失。東協為何被稱作「清談俱樂部」，原因在此─東協相當善於召開（冗長）會議、通過決議（如果能得到共識的話）、與域外國家締結表面看來立意恢宏但通常只會局部落實的協定。
因此，觀察家在評估東協與中國之間包羅廣泛且立意宏大的種種機制時，應對實際合作情況有清醒的判斷。此外，切記，東協已和世界許多國家締結這些形形色色的協定。東協祕書處要實質維繫這種種交流，根本辦不到。2018年我拜訪設於雅加達的東協祕書處總部時，一眼就看出這個組織頗乏成事能力。2019年8月時，東協祕書處只有131名職員，卻要代表東協10個成員國，以及237名從當地招募來的職員（印尼國民）。祕書處本身的屬性比較像是個交換和儲存資訊的地方，及召集諸成員國政府、域外對話夥伴開會的機構，而不是個在十個成員國之間進行協調、執行政策與行動，或與非東協國家一起進行協調、執行政策與行動的超國家機構。誠如東協祕書長林玉輝（Lim Jock Hoi）所告訴我的：「東協絕不會是歐盟之類的超國家組織，從來就無意成為這樣的組織。」
＊作者為喬治華盛頓大學艾略特國際事務學院的亞洲研究、政治學暨國際事務教授，以及「中國政策研究項目」主任，當代中國研究和亞洲國際關係領域權威。本文選自作者著作《中美爭霸：兩強相遇東南亞》（春山出版）
