立法院日前甫於臨時會再度使用強行表決的方式，三讀通過《農田水利會組織通則條例》，水利會會員直選會長及會務委員制正式走入歷史，取而代之的是由農委會官派全國各區水利會會長、會務委員。行政院新聞稿指出，此次修法有一目的是為解決農田水利會會長及會務委員直選後所衍生的地方派系紛爭。然，我國人民直選公職甚多，上自總統下自村里長都是。且即便民進黨內部黨內初選，亦從未杜絕派系競爭問題。行政院以農田水利會派系問題嚴重，逕修法改為官派，顯然無法自圓其說。
此外，政府對農田水利會的改革，其實是國家對社會制度、人民財產權的改變，必須得到社會大眾與農田水利會本身的同意。行政院卻逕自修法，利用三條法律即將農田水利會財產收歸公用，儼然是假民主之名，進行對法治，與基層民主的侵害，讓台灣民主大倒退。
類似的狀況，也出現在行政區重劃上的議題上。行政院此舉表面上是為了均衡區域發展，但行政院若是再以縣市合併升格方式為之，則現行的鄉市鎮長選舉，恐在不久的將來，也將伴隨農田水利會會長選舉，走入歷史。根據經濟學人2016年調查，我國民主程度在世界上排名第三十四。排名在我國前面的三十三個民主國家，沒有一個國家在行政區重劃後，廢除基層鄉鎮市長選舉；相反的，荷蘭甚至在行政區重劃後，進行設省廢縣，保留基層鄉鎮市層級的選舉。
日本制度亦是如此，在平成大合併期間，凡人口達到改制標準的市町村就給予「政令指定都市」、「中核市」等不同程度的自治權限。反觀我國在縣市合併後，大規模將舊有鄉鎮市長選舉廢除，除了造成城鄉差距擴大外，更凸顯出地方制度法過於僵化的問題。
我國地方制度法，將縣市區分為隸屬中央的直轄市以及隸屬省的縣市。由於隸屬中央的直轄市與隸屬省的縣市在財政資源分配不均，連帶影響城鄉之間的發展。中央政府為了均衡縣市發展，整併第二層級直轄市、縣市的行政組織，固然有助於地方財政。但整併第二層行政組織，並不必然一定要取消第三層級鄉鎮市選舉。中央政府應該逆向思考，嘗試讓直轄市恢復直選區長。過去，制度設計者總有一個錯誤的想像，誤以為只要將縣市升格，城鄉之間的落差就可以自然拉近。但這樣的想像在台南、高雄的偏鄉，卻呈現相反的結果，城鄉差距不但沒有拉近，反而擴大。因為失去自治權後，人口稀少的偏鄉必然在政治上更加弱勢，這是選舉邏輯和原來經濟邏輯共伴的結果。
法國政治哲家學托克維爾曾在《民主在美國》一書表表示：在民主的國家中，最大的行政組織與最小的行政組織之間，應該存在中型的行政組織，這樣民主體制才是健康的。現在，不論是縣市合併升格或是未來的行政區重劃，將全國分為七大直轄市，都將造成除了直選總統外，人民只能選舉最大的直轄市市長，以及最小卻沒有行政、財政權的里長，完全背離了地方自治的民主精神，不利基層政治人才的培育。
許多近代獨裁者，諸如希特勒與墨索里尼其實也都是民選產生。因此，有選舉制度並非必然會發展成民主體制，選舉也可能產生民主獨裁。如今，民進黨持續假改革黑金派系之名，取消各種層級、類型的選舉，實在令人擔憂我國是否會走向民主集中制，成為不自由的民主。
*作者趙永茂為台灣大學政治學系教授/前副校長；高思博為世新大學法律學系副教授/前立法委員/前行政院政務委員。本文原發表於由二十一世紀基金會與愛鄉文教基金會合辦之『還我自治權！區長、農田水利會官派利弊』研討會。（系列之一）
