但過去行政機關的見解，即將該法條各款所規定之設施或建設，直接與公共建設劃上等號，而不再針對個案判定其是否符合公共性或公益性要件，因此爭議不斷。加上促參法甫施行之初，民進黨執政下的當時中央政府，為拼促參業績，強令各部會（連國防部都不例外）都檢討轄管可以促參的事項、設施，必須盡可能那出來辦理，並管考業績，於是，為促參而促參的情形，便陸續出現。這是第一層面的問題─觀念偏差。
另以促參法第3條第7款規定的「觀光遊憩重大設施」為例，落到實際現況，幾乎全都是想圈佔山海美景公共財的飯店旅館、渡假村之流的商業設施，試問純以營利為目的的百貨商場、飯店旅館等商業設施與「供民眾使用或促進公共利益」有何關係？是否應回歸商業市場機制？否則會否反而形成早期完全自地自建的百貨公司、飯店旅館與促參法施行後透過公有土地BOT或ROT而取得低廉土地使用成本的百貨公司、飯店旅館不公平競爭的情形？此為第二層曲解法律本旨的觀念偏差。
依促參法的立法說明，引進促參制度，主要是基於政府資金與經營人才、創意短缺，交由民間興辦經營會有較佳效能，因此將原應由政府機關興建經營且法令上許可、性質上適合委由民間代為的公共建設，透過促參法所定方式與程序委由民間興建經營，以提升公共服務水準。民間參與公共建設的方式，依促參法第8條規定計有7種，常見的包括BOT、BOO、ROT、OT等。
政府為服務其所屬人民而存在；人民則為促使政府組織能夠運作，以便為其服務而納稅。而提升公共服務水準，興闢充足且能夠「供公眾使用或促進公共利益」的公共建設，原是政府職責，縱使透過促參機制交由民間執行，它仍是政府機關對人民所負公行政義務的本質，並不會因而改變，轉為僅屬擔保責任。也因此，即使透過促參法的制度設計，提供諸多經濟誘因與主辦機關的協力義務（例如協助徵收、拆除基地內建築物或障礙物、協助融資、協調其他政府機關配合協助等），促使民間機構願意參與公共建設，但相對地，為使民間參與公共建設的核心目的得以落實，以及為避免公共建設被壟斷或產生變質，促參法亦訂有諸多監督管理權責（例如監督有無一約執行、接管等）。所以，稱之為「公私協力的夥伴關係」，應該較為貼切；對於人民而言，主辦機關與得標廠商，則應定性為共同開發行為人。如此，才能釐清並理解促參制度的全貌。
欲引進一套制度，不能僅看該制度，在他國是如何之成功？尚須比較分析兩國的人口結構、民情、社會與自然環境條件，才能評估該制度引進後能否水土相服？會否扭曲變質？這是促參制度引進台灣時，必須嚴肅面對的最本質的結構性問題。
