蔡明欽觀點：美國新海運法與那隻看不見的手

航運自2021 年起成了引發眾人關注的話題。因疫情阻滯造成供應鏈失衡導致空前的海運運費狂漲，消費者甚至為了獲取救命的呼吸器與外科口罩而苦候無果， 只因供應鏈與貿易網絡完全無法掌控。

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根據新修訂的OSRA，美國聯邦海事委員會 (Federal Maritime Commission， FMC) 將獲得授權，進行調查和執行貨櫃運輸運送人的商業實務、監管國際海運業務與提高行業透明度。由於港區外的倉儲空間爆滿，裝滿貨物的進口貨櫃堆滿碼頭而無法動彈，運送人為了盡快可以騰出貨櫃而對貨主徵收貨櫃延滯費用。FMC主席Maffei 說：「徵收貨櫃延滯費用雖是市場慣例，但必須以合理的方式進行，以有效舒緩海運貨櫃的積壓；FMC將制訂可執行的最佳實務、監控行業並在需要時對此一海運實務加以干預、調整。這項立法並不是解決方案的全部，但我們都期待因之而能恢復大眾對供應鏈運作的信心。」

該法案還將賦權 FMC調查貨櫃車架在內陸倉儲所需的供應與需求量。目前由於進口商倉庫容量爆滿，貨櫃車架被當作臨時倉庫，導致洛杉磯港的港區和附近道路塞爆而不斷延滯作業時間。除了港區貨櫃延滯費用議題，根據CNBC 的報導，海運公司多月來持續拒絕在港口裝載美國出口貨物，而只願意將正好清空的空貨櫃運回，為的是能盡快回程裝載自中國出口的貨物。而拒絕裝載美國出口貨物最多的兩家海運公司是中國的東方海外(OOCL)和中遠海運(COSCO)。美國甫於六月通過的OSRA 2022實為美國規範海運業法規的第四階段。

美國海運法之演進

1890年美國國會制定了反托拉斯法（Sherman Anti-trust Act），以防止不公平的競爭及獨占的形成。1912年美國國會決議任命J.W. Alexander調查美國航線上的海運狀況，探討海運同盟是否違反反托拉斯法。1914年《亞歷山大報告書》問世，其要旨略為：(1) 託運人(意指貨主)對海運同盟的批評並非完全正確，同盟意旨只要不濫用，應可增大航運規則性、穩定性的運價水準、做有效率的船舶調度，促進世界貿易的增長。(2)海運同盟為歷史使然，亦是運費競爭下的必然。單純禁止，只會造成更激烈的運費競爭，甚而海運公司不正常的惡性競爭與兼併。上述報告提出後，1916年美國國會即制定海運法：《1916年美國海運法》，將海運同盟排除在反托拉斯法的適用範圍外。此為美國規範航運事業的立法第一階段。

降至1984年，美國國會再次面臨貨主與船方的爭議而舉行聽證會，從而決定修訂1916年海運法，制定《1984年美國海運法》，傾向開放市場、維持競爭，以提升對貨主的保護。FMC得就海運同盟任何降低競爭、降低運輸服務、或增加運輸成本的行為加以強制禁止。下列幾項為1984年美國海運法具體措施。(1)海運同盟必須為「開放性」，會員公司得有退出同盟不受罰款的權利。(2) 會員公司有獨立採取不同運價行動、提供不同服務的權利。(3) 禁止運用「競爭船」，對抗盟外船公司。(4) 禁止會員公司提供「延期回扣」予貨主。(5)禁止會員與貨主簽訂「忠誠合約」。(6)禁止海運同盟對使用盟外船公司之貨主採報復措施。(7) 禁止海運同盟在運價、服務上對貨主有歧視待遇。(8) 賦與「服務契約」之合法化。此為美國規範海運的立法第二階段。

至於美國政府與國會為何須費盡心思，以法律框架規範海運業的運作？其實肇因於美國貨主雖能控制貨源的多寡，以增減需求面，但美國籍船隊已無法擔負海洋運輸供給面。

美國國籍海運公司市占率式微

二戰時期是美國船隊的巔峰時期。戰後1950 年代，美國籍海運船隊承運了當時世界國際貿易的 43%。1956 年 4 月 26 日，美國運輸業企業家Malcom McLean將 58個貨櫃裝載於一艘改裝過的輪船，並將他們從新澤西州的紐瓦克運往德州的休斯頓，開啟了海洋運輸新紀元。其後數十年，以其標準化、自動化與預製化(船未進港，貨物已在較港區便宜的內陸倉庫完成裝櫃) 、船舶大型化、海陸聯運系統化，貨櫃運輸模式顯著縮短裝卸、運送作業時間以及降低成本，成為推動全球化重要的推手之一。Malcom McLean後來成為美國海運巨擘SeaLand的創始人。1960 年，全球透過海洋運輸貨物僅12 億噸時，美國籍船隊仍佔世界貨運總量的 17%。2019 年，全球貿易量已達107 億噸，美國籍船隊則跌至僅佔0.2%，微乎其微。

這些美國籍船隊為何幾全消失了？ 鑒於台灣亦為海運發達國家，大部分的讀者可能不會感到震驚， 這要歸功於一個制度，一艘船可由某國一個集團擁有和經營，但在另一個國家註冊。全球大約75%的船舶在與其擁有企業所在地不同的國家註冊，這樣的制度稱之為「權宜船」(flag of convenience) 。 其中，註冊在巴拿馬、賴比瑞亞和馬紹爾群島三個國家的船舶載重噸位佔比最多。船舶註冊在馬紹爾群島可以在成本較便宜的國家造船(例如：南韓)、免於雇用昂貴的美國海員，而改僱用便宜的菲律賓水手、降低船舶安全法規的標準、並可享有稅賦減免。簡言之，上述三個國家就是海運業的避稅天堂。美國海事管理局官員曾估算每一艘美國籍與外國籍船舶營運成本之間的差異從 2009-2010 年的平均每年 480 萬美元，增加到 2018 年的 620 萬美元和 650 萬美元之間。美國海運公司成本高於其他國家，欲享受「權宜船」的好處即喪失美國籍；喪失美國籍，即喪失美國政府補貼政策與貨源分配的好處(例如：運載國防部的物資至世界各地)。對原本是海運強權的美國而言，二戰後開始的「權宜船」註冊趨勢，是轉而逐漸沒落的開始。

提及國家補貼政策，曾經是主要海運國之一的英國，其政府過往亦須為其國籍船隊的船舶建造與營運提供補貼。至於美國，吾人須自美國政府的財政狀況加以了解。美國聯邦政府預算自1971年來，除1998年至2002年間為盈餘，均為赤字。2019年預算赤字來到9,840億美元，2020年預算赤字因新冠疫情，一舉衝高至3兆1,320億美元，佔GDP15%。2021則為2兆7,720億美元，佔GDP12%，如附圖所示。

雖然依據1936 年制定的《商船法》(The Merchant Marine Act of 1936)，美國的海運政策旨在透過補貼政策，促進發展和維護商船船隊。惟美國幾十年來飽受財政赤字之苦，且1980 年代初美國確立要成為「思想領袖」("thought leader")，而不再扮演活躍製造商和航運服務營運商的角色。美國「公民反對政府浪費協會」 (Citizens Against Government Waste, CAGW) 早於1995 年5月召開記者會，聲明反對聯邦政府經年累月實施的海運補貼政策、貨源優先分配辦法 (Cargo Preference Laws) 。多年來，世界各國為本國造船業提供補貼。 美國亦曾一度通過並實施「造船差額補貼」（Construction Differential Subsidies， CDS），在 1981 年已停止CDS。柯林頓政府時期，美國政府進一步停止了對美國籍大型海運公司的補貼；美國最大的兩家海運公司在1990年代末之後陸續撤出美國。新加坡政府控制的海皇航運(NOL)於1997年併購了美國總統輪船公司(APL) ，丹麥海運巨頭馬士基（Maersk）於1999年收購了海陸運輸公司(SeaLand)。

進入21世紀，美國雖仍居貨主大國，自此成為海運小國，海洋運輸受制於人。2010年，美國總統歐巴馬曾呼籲未來五年內美國出口應加倍成長，此一目標因依賴外籍船舶運載而受到嚴峻挑戰。同年7月20日美國眾議院運輸與基礎建設委員會曾召開聽證會；美國海事管理局局長松田大衛 (David Matsuda) 在作證時，僅重複強調應持續推動「海事安全計劃」和「貨源優先計劃」(Maritime Security Program and Cargo Preference Program)，以確保有充分的資金預算使法律得以執行。惜在冗長的聽證會之後卻無疾而終，美國政府之後並未挹注更多預算，以增加美國籍船船舶。無論如何，美國有識之士已呼籲，應將重建美國海運業作為重建美國基礎建設的其中一項，以避免美國進出口海洋貨物運輸完全受制於人，只能眼睜睜看著運價高漲而無能為力。

新冠疫情前的海運運價趨勢

海運運費並非我們所想像的那麼容易賺錢。 船舶必須至少裝滿 90% 才能獲利。麥肯錫在 2014 年的一份報告中曾對海運業加以評論，稱其「經常無利可圖」，且「異常不穩定」("highly unprofitable" and "exceptionally volatile" )。吾人觀諸附圖長榮海運與陽明海運多年來的股價表現，可以清晰看出， 2020年中疫情蔓延至全球前，兩家台灣海運巨擘的股價長達15年處於低迷。在得利於新冠疫情前，依據兩家公司的年報得悉，長榮、陽明海運2018年與2019年每股盈餘(EPS)僅分別為0.07元與0.02元。陽明海運在2018年與2019年則不但未有盈餘，且每股分別虧損2.53元與1.66元，足證海運事業經營的確「經常無利可圖」。

至於「異常不穩定」部分，筆者蒐集台灣證券交易所相關資料後分析、製圖與說明如下。股票的本益比（P/E值，亦稱之為市盈率）係指每股市價除以每股盈餘，通常作為股價便宜抑或偏貴的指標 (不計通貨膨脹的影響)。將2019年至今年5月大盤、金融、觀光與航運四大類股之每月本益比資料整理後以附圖方式呈現；發現航運類股的本益比在去年7月達於高峰，恰正與兩大台灣航運龍頭股票最高值出現時點一致。再將上述四大類股本益比計算出其標準差(衡量波動度大小的一種指標，數值越大則波動度越大)，而後得出大盤、金融、觀光與航運之標準差分別為2.95、1.43、15.89及18.31，其中航運類股本益比之標準差最大；由此可證實航運產業之股價與盈餘比產生之波動度遠大於其他產業。換言之，航運產業股價及獲利與其他產業相較，的確「異常不穩定」。

新冠疫情後的海運運價趨勢

新冠疫情爆發後，貨櫃海運運費一路攀升。舉例而言，附圖顯示東亞至美西的海運運價指數自前(2020)年7月的2,682，上升至去(2021)年6月的8,852，漲幅高達230%。復於去年7月的8,981，扶搖直上至去年9月的高點20,143，這期間的漲幅亦達124%；再又回穩至今年6月初的10,076。圖中最高點與最低點的差異高達651%。

新冠疫情蔓延後百業蕭條，長榮海運與陽明海運的績效反而呈現驚人成長。長榮海運去(2021)年的營業收入達到4,894億元台幣，為2018年的近 3倍，亦為2020年營業收入2,071億元的2.36倍。陽明海運去(2021)年的營業收入則達到3,337億元台幣，為2018年的近2. 35倍，亦為2020年營業收入1,513億元的2.21倍。

 

兩家台灣海運龍頭稅後淨利成長率的表現較營業收入更為亮眼。長榮海運2021年的稅後淨利2,621億元，為前一年(2020)264億元的近10倍，更為3年前(2018年)稅後淨利僅7億元的375倍。陽明海運2018年與2019年稅後分別虧損63億元與40億元，2020年已轉虧為盈，達122億元淨利。2021年的稅後淨利更一舉衝高至1,656億元，為2020年淨利的近14倍。

 

陽明海運每股盈餘(EPS)2018年每股虧損2.53元，3年後(2021年)每股盈餘攀頂至48.73元，創下歷史新高。長榮海運每股盈餘(EPS)自2018年僅0.07元，至去年每股盈餘則躍升至45.57元，不惶多讓；兩家台灣貨櫃海運巨擘年成長率表現令人刮目相看。今年第一季季報與去年同期相較，顯示EPS成長力道仍持續中。

股價亦呈現指數型快速成長，至2021年7月份，兩大海運公司股價均來至歷史新高，分別為2021年初股價的5~6倍。即或近幾個月有盤整現象，今年7月底股價仍為去年底2.5~3倍，且兩家公司股價雖各有異，但其上下波動現象幾呈一致。

在運價指數與本益比附圖中，則可發現兩者呈現負相關(相關係數 r= -0.56)，亦即本益比隨運價低落而升高(因分母變小)，似有股價高估現象；隨運價升高而降低(因分母變大)，似有股價低估現象。今年1月航運類股的本益比則呈現下滑，而長榮與陽明兩家海運公司盈餘與去年同期相較，仍呈現成長力道。至於股價是否低估或高估，讀者可參考其他指數(例如：其他海運公司股價以及最新運價趨勢) ，自行比較斟酌。

台灣雖為叢爾小島，卻已成為海運大國。截至2022年4月，以營運船舶數(含自有與租船)而計，長榮海運與萬海航運分居全球第7名與第8名。以船舶運能而計，長榮、陽明海運與萬海航運則分列全球第6名、第9名與第11名。若以國際貨物載運市占率而計，長榮、陽明海運與萬海航運分居全球第7名、第9名與第11名。台灣海運業績效在亞洲僅次於全球第二大經濟體的中國遠洋集團(COSCO Group) ，日韓均瞠乎其後。據近日媒體報導，台灣貨櫃三雄前三季獲利可望超越去年全年獲利，本季將發逾1,900億元的現金股利。長榮每股配現金18元，7月28日發放952.3億元現金股利。陽明每股配現金20元，7月29日發放698.4億元現金股利。萬海則預計於8月18日發放股息，每股配發10.5元，總配發額度256.2億元。如此傲人成績均非仰賴政府補貼政策，而係業者數十年來在殘酷的國際自由市場練就、累積的卓越經營管理所成就，值得國人驕傲與肯定。

海運運費高漲的原因

根據 2021 年的一項全球調查，大約 29% 的貿易與物流專業人士認為，與新冠疫情相關的封城和擁塞是導致海運運費飆升的主因。約 24% 的受訪者則歸咎於海運貨櫃不平衡或短缺，而約 13% 的受訪者則認為原因在於海運業者的運量管理出了狀況。

洛杉磯港是北美最繁忙的港口，2021 年港口貨櫃吞吐量，包括家具和服裝等進口商品在內，飆升至創紀錄的 1,060 萬TEUs(20呎長貨櫃)，較2020年增長 16%。據CNBC今年二月的報導，過去兩年裡，經濟活動因新冠疫情而時開時關，美國港口、工廠、商業區均受到影響，至少10%的碼頭工人與貨運司機染疫或被隔離，無法上班。加以國外供應鏈斷鏈等諸多因素，使美國國內的物流網絡亦失去平衡。洛杉磯地區嚴重缺乏工廠倉庫空間以及貨櫃、車架、卡車與運送貨櫃的火車設施。

今年2月4日，超過90艘船舶停泊在洛杉磯港外，等候進港裝卸；其中67%的船舶須等候1~4天，14%須等候5~8天，19%須等候超過9天。進出美國的航運旺季通常從 6 月底開始，屆時美國進口商開始為學生返校和假期預訂產品。許多進口商有鑑於去年造成的產品短缺，今年的訂單在 5 月中旬即已完成。 提早下單反似提油救火，增加物流系統運作的挑戰，估計港口擁塞的現象將持續至今年第三季。

洛杉磯港的狀況全球皆陸續發生，根據哥本哈根海事數據公司 Sea-Intelligence 的調查顯示，去年11 月，由於船舶須在港外排隊等候，全球 11.5% 的船舶運量實際上處於停航狀態。此外， 2020年世界銀行集團(World Bank Group)出版的《世界貨櫃港口績效指標》一共列出全球351個港口作為評比。日本的橫濱港績效居冠，而位在沙烏地阿拉伯的新建港口King Abdullah居次，中國深圳赤灣港與廣州港則名列第3與第4，高雄港績效則排名全球第5。令人驚訝的是，同一份報告將洛杉磯港營運績效排在末段班的第328名。主要理由是：亞洲港口普遍添加自動化機具，每日24小時作業，週末持續作業屬家常便飯；而美國港口並不跟進，且自動化程度低落。

尤有甚者，依據美國《商船法》第 27 條(稱之為《瓊斯法案》，Jones Act) ，在美國港口之間經由水路運輸的所有貨物都必須使用在美國建造、懸掛美國國旗、由美國公民擁有並由美國公民擔任船員的船舶進行運輸。美國幅員廣大，貨櫃在港區卸下後只好仰賴較便宜的陸路運至內陸目的地。從而，目前全美缺少8萬名以上的貨櫃拖車司機與40萬名倉管人員。

根據外媒6月的報導，美國港口壅塞情況已漸舒緩，中美航線的平均海運時間已較今年初穩步下降了12%。必須指出的是，到目前為止，全球貨櫃海運運費似乎沒有持續上漲，而是延續自去年歷史高點呈小幅下降趨勢。此一現象應與疫情舒緩而解封，以及消費力道逐步減緩的全球趨勢有關。

看不見的手仍運作中

亞當·史密斯在其1776 年所著《國富論》一書中提及「看不見的手」，意指在價格機制充分運作下，自由市場裡的供給和需求將會自然而然達到均衡，價格與數量都是最適當的水準，彷彿市場運作在受到「看不見的手」的指引。1998年，正是海運業走向供過於求的年代。美國政府藉由倡議海運市場應交由那「看不見的手」引導而走向自由競爭，禁止海運同盟採取聯合壟斷，通過《1998年海運改革法案》(OSRA 1998)。法律頒布之目的，不外乎防弊抑或興利。美國OSRA 1998目的顯在興利，但僅為貨主方舖下紅利地毯，卻以美籍海運企業的生存作為犧牲。

一場長達近3年的瘟疫加上俄烏戰爭，造成全球供應斷鏈，美國超市商品缺貨可上架，美國消費者受不了40年來最高的通貨膨脹。除了聯準會動用升息貨幣政策，美國政府歸咎於高漲的海運運價，因應措施則是再次修訂海運法；《2022年美國海運改革法案》(OSRA 2022) 於焉誕生。美國政府想再次藉助法律，促使海運業在自由競爭情境下，限制海運公司向進口商徵收因貨櫃積壓產生的延滯費以抑制運費費率。

美國貨主曾在當年船舶供過於求時享受低廉海運運價。如今，那「看不見的手」仍然充分運作，只不過這一次是供不應求而運價大漲。值此美國基礎設施落後，美國籍船隊已近乎消失無蹤、美國港口與內陸物流倉儲設備落後，美國國會與白宮應貨主的要求而再次修法，欲僅藉由FMC行政干預而達到壓抑運價，猶如隔靴搔癢，顯得蒼白無力。只有重建落後的基礎設施，並自海運運輸需求面下手，降低消費與囤積，方可奏效。美國央行一波波升息，股價數月來接連下跌，進而促使美國民眾消費力道降低，似乎亦促使運輸需求面開始呈下跌趨勢。然而，美國要重建落後的基礎設施，曠日廢時，而新冠疫情時鬆時緊，海運運價會否因港口擁塞而再次展翅上騰，吾人且拭目以待。

全球半導體供應因疫情封鎖措施而受到嚴重干擾，引發晶片短缺，繼而導致美國汽車生產減緩及物價飛漲。美國國會甫於7月30日通過《晶片法案》，將以補貼政策促使晶片生產回到美國本土，逐步脫離仰賴台灣與中國大陸。總統拜登隨即發表聲明，表示這將促使美國供應鏈更具韌性，美國將不再過度依賴外國提供國家安全所需的關鍵技術。拜登最快將在下周簽署這項法案。對於重建美國海運船隊，避免受制於人，國會與白宮是否亦追隨《晶片法案》，如法炮製，恢復上世紀海運補貼政策，是值得持續關注的議題。

兩難的抉擇

貨櫃運輸業的趨勢是以船型極大化達到單位成本極小化。根據聯合國國際海事組織( IMO)的統計，2020年至2021年新造貨櫃船的訂單中，有25% 大於12,000 TEU（其中15% 大於 15,000 TEU，10% 介於 12,000 和 14,999 TEU之間）。今(2022 )年初，貨櫃裝載量大於15,000 TEU的船舶已佔總運量的16%，大於12,000 TEU的新造船舶則佔總運量的15%。值此海運運價豐收之年，無論海運運費是否因這場似乎還看不到盡頭的瘟疫而再次飆漲，海運業經營不易、大起大落，且具高報酬、高風險的特性，值得投資人特別關注。

國會議員在莊嚴的議堂煞有其事議論國事，也有可能結局為不著邊際、敷衍了事；也有可能影響深遠、貽害後代。美國在6月通過的《2022年海運改革法案》顯然無濟於事，對壓抑海運運價、降低通膨，恐怕徒勞無功。美國國會議員在1998年通過的《海運改革法案》已然覆水難收，再想回頭重建海運強國地位，以確保供應鏈運作無虞，為時已晚。

當年美國因財政預算赤字而取消對海運與造船業的補貼政策，其實也是順水推舟，跟著「全球化」的腳步亦步亦趨。近日美國朝野一致決議，以補貼政策將晶片製造移回美國，明顯走向「逆全球化」，令人驚嘆美國的左右搖擺作為。除非美國可以同時將製造業與海運業移回美國，又能同步降低成本與物價，吾人對此一作為，都應感到困惑不解。

在分析運價高漲原因的過程中，始發現全球第一大經濟體現今之港口與內陸運輸設施的落後，令人感到驚駭與遺憾。另一方面，美國為世界科技強國、經濟強權，惟其財政收支不僅不平衡，且極不公平。稅賦收入86%來自個人營利所得與薪資所得，企業稅僅佔7%。美國袞袞諸公若不勇於改革稅負，並將資源適度分配於多年停滯的基礎建設，而僅引進抽刀斷水之策，任由貧富差距持續擴大，國力恐難不再衰退。

「生存或死亡，是個兩難的抉擇」(“to be or not to be, that is the question”)是莎士比亞戲劇《哈姆雷特》中丹麥王子的一場獨白。哈姆雷特在其中思考生死存亡的意義，雖然哀嘆生命中有過的痛苦和不公平，但也理解死亡的結局可能更糟。期盼美國白宮與國會有志之士在兩難的抉擇中，能有智慧與勇氣，作出造福當代與後代百姓的決策。

＊作者為國立台灣科技大學管理研究所博士，前摩根證券投資信託公司執行董事、花旗銀行副總裁、華僑銀行與中國信託銀行副總經理。現任教於大學金融系所。