曾建元觀點:第十一屆立法院國會改革議題評議

2024-04-11 06:30

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筆者認為,立法院新的國會政治生態,已為國會改革帶來新的動力,應當利用新民意、新國會與新總統的政治新氣象,將之轉化為憲法時刻。(資料照,鍾秉哲攝)

筆者認為,立法院新的國會政治生態,已為國會改革帶來新的動力,應當利用新民意、新國會與新總統的政治新氣象,將之轉化為憲法時刻。(資料照,鍾秉哲攝)

第十一屆立法院政黨生態

第十一屆立法院立法委員於2024年1月13日完成選舉投票,2月1日全體當選人宣誓就職。

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立法院立委總席次為113席,過半為57席,第九、十屆兩屆立法院民主進步黨皆單獨過半,形成蔡英文總統任內民進黨政府的完全執政。但本屆國會政治生態丕變,得票率最高的民進黨(區域選舉得票率44.73%、全國不分區即政黨比例選舉得票率36.16%),竟然只獲得51席,得票率次高的中國國民黨(區域選舉得票率40.44%、全國不分區得票率34.58%),反倒獲得52席,號稱第一大黨,但國、民兩大黨皆未能單獨取得國會過半席次,僅以全國不分區得票率22.07%獲得8席的小黨臺灣民眾黨成了關鍵少數,國、民兩黨間任何議案要獲得通過,只要有政黨立場的對決,最終就是看民眾黨支持哪一方。立法院正副院長選舉,國、民兩黨各推韓國瑜、江啟臣以及游錫堃、蔡其昌搭檔參選,民眾黨保持中立,國民黨乃以相對多數席次一票之差而勝選,由此可知民眾黨遠超出其席次的影響力。但臺灣國會政治的權力遊戲並不是簡單的多數決而已,政黨協商已成為提案發生重大爭議時的冷卻和決策機制,政黨協商以共識形成做為決策方式,從而相當程度取代了多數決,換言之,在協商機制中,民眾黨和國、民兩大黨的地位是相同的,三黨的共同同意乃缺一不可,因此任何一黨都對協商內容擁有否決權。

社會各界對於新國會有所期待,各黨委員自也如此自許,因此各黨都對於國會改革提出主張。不過在此之前,我們必須對於我國國會的特性先有一基本認識和掌握,方可判斷這些國會制度改革主張究竟合不合宜、可不可行。

修正式議會內閣制定位下的國會

我國憲政體制,制憲之初係以修正式內閣制定位,因此帶有英國內閣制國會的特性,內閣由國會多數產生,內閣制政府的內閣閣揆與閣員都是國會議員,也都是國會領袖,故而立法程序以執政黨/內閣所提各種議案之審議為優先。國會對政府的制衡機制,主要只能依賴在野黨的利用與發揮。在席次先天不足的情況下,平日在野黨監督政府的最佳利器,就是質詢權,而若內閣失政導致執政團隊內部離心離德,多數黨分裂,這就是發動不信任投票倒閣的最佳時刻,另一方面。內閣也有解散國會權,將重大政治爭議的解決最終交由人民仲裁。《中華民國憲法》本文體制的修正之處,在於總統由國民大會間接民選產生,有一定的民意基礎,因此其可自由任命閣揆行政院長人選,只要國會立法院同意即可,不一定受立法院多數黨黨內政治生態的拘束,再者,立委不得兼任官吏,內閣首長不從國會產生,無法在國會內部形成影響力,更者,為求政治穩定而以覆議權取代倒閣權。國會議員不得兼任閣員的結果,是行政院對於立法院的政治影響只能來自立法院外部,因而執政黨和總統在政治領導和協調上的責任加重,《憲法》不可能對它們實質權力的存在永遠視而不見。受到中國政治文化和國民黨黨國體制的影響,臺灣總統很難像英國國王一樣虛位化,還是藉由以黨領政,成為實權總統。

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