今年九合一選舉總共有10件公民投票案與各級地方公職人員選舉同日投票，投票結果投票率最低的公投案為54.51%（深澳電廠公投），投票率最高為55.89%（台灣正名公投），這10案的平均投票率為55.23%。在今年新修公投法公布前的六次公民投票，其投票率分別為42.2%（強化國防）、45.1%（與對岸對等談判）、26.3%（討黨產）、26.1%（反貪腐）、35.8%（入聯公投）、35.7%（反聯公投），六次平均為35.7%，修法前後的投票率落差不小。
這16次公民投票全部都是與「全國性選舉」同日投票，不是跟總統選舉、就是跟立法委員選舉，再不然就是地方綜合性選舉同日辦理投票。為何前六案與後十案都與全國性選舉同日投票，但卻出現約20%的投票率落差？其主要原因在於公投的制度改變了，當遊戲規則改變時，選民的投票行為、政黨的動員力道、贊成或反對團體的投票策略也隨之改變了。
在「舊制」公投法（2003-2018）公民投票案的通過或否決門檻，規定於舊制版本的第30條第1項：「公民投票案投票結果，投票人數達投票權人總數二分之一以上，且有效票數超過二分之一同意者，即為通過」；同條第2項規定：「投票人數不足前項規定數額或未有有效票數超過二分之一同意者，均為否決」。所以，在這樣的制度規則下，如果是「藍綠對決」或是國民黨與民進黨「政黨對決」的公投議題，「反對方」只要消極不投票或是鼓勵不投票，那各該公投案要通過的機會就會降低。這也解釋了為何第1案到第6案的公民投票僅有約35%的投票率。
「新制」公投法（2018年公布施行以後）關於公民投票結果通過與否的制度丕變，新版公投法第29條規定：「有效同意票多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者，即為通過。」同條第2項規定：「有效同意票未多於不同意票，或有效同意票不足前項規定數額者，均為不通過。」也就是說若有一公投案，該次投票的投票率僅有25%，這25%全部為有效同意票，沒有不同意票，那該案就會通過。正是因為通過的門檻較低，所以公投案贊成與反對團體，都會積極督促群眾踴躍出門投票，會用單純的總數對決來贏得公投的勝利；而在正反團體都積極動員之下，投票率往往會高於「舊制」的公投投票率。
但是，我國過去這16次公投，皆為大選與公投同日舉辦的情形；若未來大選與公投脫鉤，這樣將會從「數字累加的對決」再度回到「投票率的對決」。
以東奧正名公投來說，有多少人在乎這個公投的意義？核食公投有多少人到了投開票所後才知道有這項公民投票？2008年「返聯」跟「入聯」這兩件公投是什麼碗糕？能吃嗎？今年10項公投案有55%的投票率，筆者認為這是「虛胖」的數字，多數人到投開票所是要投選舉票，多數人不是為了公投而專程抵達投開票所。所以建議中選會或是國內各主要政黨，應設計大型「民調」問問台灣老百姓是否會為了公投在星期六放假日專程去投票。有了民眾是否會前往投票的比率數字後，再研議大選與公投是否脫鉤？若要脫鉤，那投票率以及有效同意票的比例是否做進一步的調整？
＊作者為國家政策研究基金會副研究員
