然而，這些「信賴利益」固然重要，卻忽略了公校教師最前端的「信賴行為」與「信賴利益」：選擇任職，並持續在崗位上服務數十年，直到退休。這樣的「信賴行為」才是年金改革必須考慮的最重要因素，而這樣的「信賴利益」則是無法輕易「補償」的。
也就是說，憲法對於軍公教人員，所要保護的信賴利益（以及政府改變法令所受之信賴損害）並不是「退休後的生活安排」，而是其「在職期間（因信任當時退休制度）所付出的工作、貢獻」，包括其原本可以從事其他工作的機會成本。這些也就相當於行政程序法第120條所稱之「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，自然應受保護。釋字 589號解釋，也表示，第三屆監察委員「信賴」的基礎，是「就任時」有關任期屆滿後「得領取月退金」之法規。
從另一個角度說，如果當初沒有這樣的退休制度（領月退金），那這些軍公教人員，未必會選擇這個職業。他們因為信任「當時」所有的「酬勞」（包含退休給付）而來擔任軍人、公務員、教師，而且一直做到退休。現在國家驟然改變了當年的信賴基礎，削減了原先以法律擔保的給付（以及退休後可以去私校任教之權利），但當事人付出的代價已經給付完畢。時間旅行只出現在「復仇者聯盟」的電影中，往事只能回味，請問國家要如何「補償」？
退休給付規定不是契約，法令可以修改？
另一個纏夾之處，是政府方似乎認為，軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。契約不能片面更動，但退休制度涉及公益，自然可以調整。
這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。
首先，雖然我國法律上的通說，認為公務員與國家（雇主）之間的關係並非契約關係，而是公法上職務關係。然而，至少在「志願役軍人」與「教師」，是明確與國家機關之間，有著行政契約的。如果真的要從形式上看，那是否軍人與教師，應該適用契約法的原則，禁止單方、片面修改呢？
第二，也是更基本的：從信賴保護，或是法治國原則的角度來說，「法律保障」應該遠比「契約約定」更堅實、更持久，更不允許片面更動才對。但現在政府卻說，契約不能片面更動，但法律規定的保障卻可以賴皮？
國庫即將破產？
所謂「國庫破產」，也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念：如果中華民國要被退休金制度搞到破產，那的確是魚死網破，所有的退休人員都拿不到退休金（或是照比例分配，大幅減少）。然而，即使照政府目前的說法，頂多是幾個「基金」要破產，而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多，法律從來沒有規定「退休金僅能從退休基金內給付」。
相比之下，「破產說」在美國的地方政府公務員，可能比較有說服力。因為美國許多地方政府公教人員，並非由州或聯邦政府負擔退休金。而只有很窮的地方政府，作為雇主與基金的最終擔保。如果整個「市」破產了，那最後結算時，公教人員的損失可能更嚴重。可是在臺灣，公教人員的退休制度主要是由中央政府規劃並執行，從中央到地方也都沒有「破產」的問題。已故的行政法大師吳庚教授，就曾指出，人民不可能去聲請假扣押國家機關，因為「國庫或其他公庫乃永續存在，有稅收、公債甚至發行貨幣可供支應，無所謂不能強制執行或甚難執行之虞。」所以在我國，國家欠債還錢，沒有「國庫沒錢還不起，所以不用還」這回事。美國地方政府破產（以至公務員退休金債權消滅）的狀況，在我國不會發生。某個基金破產，與國家破產是兩碼子事。因此，中華民國政府為了「公益」而要單方調整退休給付的「必要性」更低得多。
軍公教退休金制度，的確應該要可長可久。如果真的需要調整，也需要處理。但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員，削減其退休給付，違反了國家原本由法律規定的擔保責任，更無法彌補其在職時的「對待給付」。政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護，恐怕得提出更紮實的論據。
＊作者為國立政治大學副教授。本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。
