2020年總統大選選後沒多久，沒想到廢除鄉鎮市自治的《地方制度法》提案草案又出現在立法院的議事討論。距離上次地方自治的全面討論，那已經是1997年以前的大型公共討論；20多年過去了，但是當年結論的形成時空背景，跟當前台灣所面對的公共治理問題相同嗎？
不論是英國倫敦、法國巴黎或是日本東京，這些都是國際重要都會(metropolitan)，也都是有基層區自治的國際都市，而且這些基層的自治體都有民主選舉的機制，有獨立的預算，有自主的權能範圍。而且，主要的趨勢是，基層自治體承接越來越多的職權內容，整個國家的公共治理，基層的政府擔任更為重要的職權內容。
在倫敦的「區自治体」，甚至在1980年代中期到1990年代後期，上層的「地方自治体」，也就是Greater London Council「大倫敦市」還曾經遭到廢除，所以原本這一層級的廣域自治體的職權，就向上「往中央」或是向下「往區自治體」(基層自治体)流動，遂讓基層自治體承接更多的職能。在「東京都」跟所屬市町村區(23區26市5町8村)，從1975年以降，大體的趨勢是基層的自治體承擔越來越多的公共治理職能。
台灣幅員不大 社會構成卻複雜
就台灣的情形來說，雖然台灣縣市、直轄市的轄區幅員普遍都不大，但一個直轄市、縣級層級的「社會構成」與「複雜化程度」，卻遠甚於這些世界主要都會國家的城市。就社會構成來說，一樣米養百萬人，更何況有人吃漢堡，有人吃麵條，有人喝小米酒，有新住民不吃豬肉。
就複雜化程度來說，台澎金馬雖然轄區面積僅有3萬6千平方公里，但3000公尺的高山就超過100座，並且分成數條山脈貫穿整個台灣；就氣候來說，每年平均有4個颱風造訪台灣，夏天有豪雨風災，不時有炎熱氣候、地震與各類疫情，這無不對於公共治理產生挑戰。更何況，我國的「少子高齡化」日趨嚴重，主要職能是要集中於縣市政府？還是下放到基層政府第一線進行決策與治理的主要工作？
另外一個議題是我國基層自治體的自治規模太小。有些論者主張，鄉鎮市自治的治理條件不佳，既沒錢又沒權，所以乾脆直接廢掉。其實，這剛好相反，就是因為過去過度強調「中央集權」、相信政府相信黨，所以權力集中，只有略施小惠，才讓地方僅有華而不實的地方自治錢能與權能，最終呈現部分鄉鎮市自治體的逐步走向「失能」。
行政區須整併 擴大自治轄區
較好的方式，其實是行政區域劃分，尤其是其中的行政區域「整併」，也就是使我國鄉鎮市自治的轄區擴大、基層自治體數目減少的方向。現在的鄉鎮市區行政區域轄區，其實長年來多數沒有調整，那個年代主要是牛車時代，全台公路系統尚未發達的年代；但這幾十年來，全台北中南東人口聚集情形丕變、交通建設日益發達，百姓生活圈日益擴大，故實有整併的需要。
主張廢掉鄉鎮市自治，其實是一種一刀式的鴕鳥心態，以為幹掉它，問題就不存在了。其實不管怎麼設計，到頭來還是要去面對民眾，並且處理「服務遞送」的問題。分權與集權、創新或管制、單一與多元生態、簡單或複雜性的公共治理課題，這都要全盤性地進行考量。本文希望國內可以針對這個重要的課題持續進行討論與研究。
＊作者為國家政策研究基金會副研究員
