美國白宮國安會於3月3日發布「國家安全戰略中期指導方針」（Interim National Security Strategic Guidance），作為拜登政府在接下來幾個月後正式公佈國家安全戰略之前，相關部門擬定政策的指導原則。而在同日稍早，國務卿布林肯（Antony Blinken）也發表第一場有關外交政策演說，題為「一個為美國人民的外交政策」（A Foreign Policy for the American People），則是將國家利益及價值與民眾福祉和期望相結合的論述，希望贏得美國人民的支持。
政策發布之背景
上述兩項文件可說是拜登政府上任迄今，對於國家安全與外交事務未來將面臨之挑戰與因應藍圖較為全面之說明，而發布之背景與目的主要有三。首先，是藉此穩定美國民心並爭取支持。拜登在美國疫情尚待控制與經濟猶未復甦之際上臺，美國國內各界多在猜測拜登何時將對國會參、眾兩院聯席會議進行演說（作用即等同總統多從就任第二年起發表之國情咨文）。拜登固然在大選得票數創下新高，但美國內部兩極化現象也是前所少見，迫使拜登撤回擬提名之部分內閣人選，紓困方案也尚未獲得國會通過。為避免美國民眾的高度期望轉為失望，同時兌現其將制定有利於中產階級的外交政策之競選主張，拜登政府此時進行國安與外交政策論述確實不失為良策。
其次，向主要對手國家發出信號。拜登團隊在國安與外交方面予人沉穩老練的形象，競選期間也表達出調整川普的外交政策的意向，然美國的主要對手國家很可能對此存有川普強硬、拜登軟弱的刻板印象。本次發布之兩份文件對於盟友、夥伴、及對手等，均有相當程度的界定，有利於後續美國與盟友及夥伴協調立場。
第三，為政府部門爭取因應時間以及國會支持。美國總統受邀至國會發表國情咨文說明未來一年施政目標，主要目的在爭取國會對後續行政部門所提法案及民眾對未來願景之支持。而本次兩份文件剴切指出在國安外交領域，美國正面臨議題多元、挑戰棘手的情境，確實有向人民報告以爭取認同的意味。尤其，布林肯特別提到國會未來在適當時機將有更多的參與，「在起飛時，而不是僅在降落時才有角色」，這將有助於拜登政府恢復兩黨一致外交政策傳統的意圖。
從「美國優先」到「美國人民優先」的外交政策
布林肯的演講指出中國大陸是美國最嚴峻的地緣政治競爭者，而「指導方針」亦稱之為唯一有潛在綜合實力挑戰國際體制的主要競爭者，將美、中的競爭正式搬上檯面。中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪2月初對美的談話，看來並無助於減緩美國民眾對於中國大陸日益興起的民族主義與過度自信的憂慮。
然若細究布林肯所言，其重點在於如何構築一個以美國人民為主的對外政策，演講之標題似也與林肯所言民享（for the people）概念相呼應。美國民眾對於外交政策有疏離感，除非是迫切的危機，否則民眾很容易無視國際問題的存在，而布林肯表示，拜登政府的目標就是要讓美國民眾認知到外交政策的意義，其手段則是透過外交，讓美國在國際與國內都能更為強大。換言之，川普的「美國優先」，在拜登時期將是「美國人民優先」的外交政策。
暫不論布林肯所言以謙遜與自信為本的外交政策會否成功，但拜登政府以美國為主、對人民有利的政策趨向應不會改變。即便是與中國大陸的競爭乃至衝突關係，仍將以建立美國的優勢作為思考的起點，並將如何讓美國民眾感受到外交政策所帶來的好處作為重點。吾人應當以務實主義，而非過去習以為常的衝突/合作、孤立主義/國際主義、圍堵/交往等二分法來看待拜登政府的外交政策。
＊作者為政治大學外交學系教授，本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。
