於此值得思考，憲法增修條文第3條第1項規定「行政院院長由總統任命」（不是任免），其緣故為何？會是要行政院院長向總統負責，完全接受總統的指揮嗎？有什麼理由只改這一條卻毫不顧及其他的條文呢？譬如說，行政院全由總統指揮，如何能是「最高行政機關」呢？又譬如說，憲法增修條文怎會仍然規定行政院應向立法院負責，而無對總統負責的字樣呢？
唯一可能的解釋，就是憲法的要求為：由總統自行選擇其認為適合的人選擔任行政院院長來領導行政院向立法院負責。行政院一方面依法行政，但另一方面做為與立法院分立而且人員互不重疊的執行機關(executive branch)，亦要形成對立法部門的制衡關係。同時也由於行政院是對立法院負責執行法律的獨立部門，與總統之間仍然存在著制衡關係，亦無疑問。
在我國的憲政體制下，當立法院院中的多數黨與總統相同時，較容易形成貌似美國總統制的景象；總統會成為政治重心。過去馬、蔡兩位總統主政期間的基本憲政形勢，就是如此。可是，一旦立法院的多數黨與總統所屬歧異時，行政院院長既要依法行政，施政的重心可能就要移向立法院，而且染上內閣制中國會主導施政的色彩了。
若是遇到新總統的當選票數不及半數，成為少數總統，而國會也無任何政黨席次過半的時候，也就是沒有任何一個政黨可以稱得上執政黨的情形，從民主正當性的角度思考，能夠實現多數統治的地方只有國會，也就是立法院。由於沒有政黨過半，就只有兩種選擇，一是由人數加起來過半的政黨組成議會聯盟，在重要的立法政策上進行合作，並且與總統的政黨進行協商，由總統任命能與國會合拍的行政院院長組閣。這可以稱為符合最低民主要求的共和政治。
捨此不為，另一個選擇則只能是，在各種不同的政策議題之上隨機形成多數，通過立法；如果各黨經常各執己見，不能理性討論妥協，就會形成國會空轉，反而使得民主正當性薄弱的行政部門重新立於政治主導地位。換句話說，如果國會中與總統不同政黨的立委們不能結成穩定的聯盟關係，又不能經常理性議事，協商尋求共識，以致國會不能凝聚穩定的多數，就會形成民主政治的倒退。民主正當性不足的政府，民主的底氣不足，又不能透過理性溝通實現符合最低民主要求的共和政治，只靠曾在選舉中獲勝的那一刻，就想在四年的任期中贏得民心，恐怕極不容易。政府失去民心事小，壞了民主政治的品質，還有民主稱譽，才是台灣最大的損失。
在少數總統遇上國會無政黨過半的時候，學習實現理性商量國政的共和政治，圓滿民主正當性，避免長期政治空轉，一事無成，就是雙首長制或半總統制度交付政黨與政治人物重新學步民主的功課。在兩岸形勢愈趨嚴峻的當而，這或許不失為對抗意識濃烈的台灣政黨政治進行轉型的最好契機。
＊本文作者為美國哈佛大學法學碩士、東吳大學法研所兼任教授，現任理律法律事務所合夥律師，本文原刊《在野法潮》，授權轉載。
