實施全面兩孩政策，要取得預期的效果，存在著很大的挑戰。現在的經濟社會環境，尤其是制度環境，與「晚稀少」政策和一孩政策時期時的環境，已經有了巨大的不同，有利於生育政策實行的「中國特色」因素已經大為削弱，而更體現國際規律性的因素將發揮主要作用。同時，國際經驗表明，刺激生育率提升的政策，如果沒有一系列的制度創新和社會經濟政策的支持，往往收效甚微。
從更為直接的挑戰來看，全面兩孩政策在短期內的目標人群，即已經生育過一孩、但是在原有政策下不能生育二孩的育齡婦女，是一個較為年老的群體。根據估計，該目標人群約為9100萬人，但是其中有一半在40歲及以上，而這一半人群不僅生育意願較低，而且生物學上的生殖能力也較低。因此，看似龐大的目標人群，真正能產生二孩生育、創造短期出生高峰的人群卻是有限的。
在更長時期上，全面兩孩政策的實施效應取決於更為年輕的育齡婦女。儘管調查顯示的15-29歲育齡婦女要生育二孩的比例高達60-70%，但是這些「80後」「90後」因個人背景和經濟社會環境的巨大變化，所面臨的生養經濟成本、子女照料的時間、精力和心理負擔，以及自身在教育、職業等各方面發展上的壓力，要比以往任何時期都更為嚴峻，而國家和社會在相應的配套政策或支持體繋上還非常缺乏，造成理想與現實、希望與行動之間的衝突和難以調和的矛盾，不可能有較高的生育預期。
全面兩孩政策的影響
全面兩孩政策實施的初始後果就是孕產婦和出生人口的增加。如前所述，由於目標人群中年齡較大的育齡婦女較多，因此高齡孕產婦相比以往會明顯增加。估計這些符合全面兩孩政策條件的婦女約60%在35歲以上。高齡孕產婦的增加，發生孕產期合併症、併發症的風險也增大，母嬰健康安全的風險也明顯增大。這對於婦幼保健服務能力和技術供給，特別是完善危重孕產婦和新生兒轉診、會診網絡和機制，提出了很高的要求和挑戰。
出生人口增加自然還會導致對產科和兒科醫療服務需求的增加。中國的住院分娩率已經達到99%以上，全面兩孩政策實施後的出生堆積和出生人口增加將導致對產科醫療服務需求的大幅度增加。從新生兒到嬰幼兒，對產科醫療服務需求的增長將轉移到對兒科醫療服務需求的增長。無論是產科還是兒科醫療服務需求，主要表現為對各級醫療衛生機構中的牀位、醫生和護士數量的需求。接著在未來10年內的兒童照料、學前和小學教育需求也將顯著增長。這種影響將主要表現在對設施或場所及師資的需求。全面兩孩生育政策的實施對醫療服務和教育需求的影響，不僅取決於新增的出生人口數量，也取決於對醫療服務和教育的質量差異性需求。在中國城鄉和區域發展不均衡、醫療服務和教育資源分佈不均衡的格局下，全面兩孩政策實施對基本公共服務需求帶來的影響和挑戰將更為嚴峻。
（責編：歐陽成）
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