聯合國教科文組織（UNESCO）在今年10月13日，經過六輪投票後，確定提名法國前文化及通訊部長奧黛麗・阿祖萊（Audrey Azoulay）為下屆秘書長（Director-General）。阿祖萊是以30票比28票的兩票之差，擊敗卡達呼聲很高的競爭對手，UNESCO已在11月10日投票正式通過這項秘書長任命案。
與此同時，美國和以色列相繼宣布退出UNESCO，各界一度繪聲繪影，一旦美國拒絕多邊主義，離開國際組織，中國即將填補美國空缺，「展現大國責任」；最具「軟實力」象徵的UNESCO也是其中的目標。不過最後中國決定撤回競選祕書長人選，轉而支持埃及。
UNESCO 過去曾有來自歐洲、亞洲、非洲和美洲的秘書長，但是從未由阿拉伯世界來領導；阿拉伯諸國因此積極希望贏得選舉，曾呼籲法國總統馬克宏不應該支持法國的候選人，理由是UNESCO總部已位於巴黎，秘書長應由他國人選出任。但這項主張不被馬克宏接受，反而過去半年，可看到馬克宏竭盡所能為阿祖萊向各國拉票。
不過，在埃及候選人敗選後，卡達因為6月和阿拉伯諸國的斷交危機，無法獲得足夠的支持，最終由地主國法國勝選。馬克宏並宣示：「法國將繼續為推動世界的科學、教育和文化而戰。」他也在當週接受電視專訪，志得意滿地強調：「我們在這裡，法國回來了。」強烈展現今年當選總統以來，以對外政策作為「政績」的企圖心。法國外交部長 Jean-Yves Le Drian 則矢志捍衛「強大和負責任的多邊主義」---法國已在美國宣布退出後，繼續主導《巴黎氣候變遷協定》，無獨有偶，UNESCO亦將成為法國奮戰的目標。
阿祖萊接手 UNESCO，首先面臨最嚴重的燙手山芋是缺乏資金。自 2011 年 UNESCO接納巴勒斯坦為成員國以來，美國一直拒繳會費，以示抗議；2015年，UNESCO將中國申請南京大屠殺的檔案列入「世界記憶名錄」（註一），隔年日本也宣佈暫緩繳交會費。
美國是UNESCO資金最大供給國，每年分擔的費用達UNESCO整體預算的22%，但積欠的經費已超過5億美元；若今年排名前幾的大國持續拒繳，UNESCO年底可能斷炊。筆者認為，UNESCO應該會尋求和日本交涉，因為日本在UNESCO分擔金額比例高居世界第二，且日本若持續拒繳會費滿二年，投票權將被停止，這對積極登錄世界遺產的日本，並非上策。
日本一直以來認為在 UNESCO 的負擔和回報不成比例。分擔金額高，影響力卻不如其他諸國。在歷史認識問題，世界文化遺產已成為日本和鄰近各國齟齬的議題。2015年日本申請「明治工業革命遺產」登錄世界文化遺產。但是相關工業在二次大戰期間曾大量強迫勞動，此項申請引發中國、韓國強烈抗議，最後日本將相關歷史寫入申請文本中平息。至於「世界記憶名錄」，除了已收錄中國的南京大屠殺檔案，還有牽涉更多國家的慰安婦檔案尚在討論中。如果日本對 UNESCO置之不理，只會使自己朝向不如意的境地。因此本次11月初 UNESCO 的執委會，日本派文部科學大臣林芳正出席，正式提出希望修改世界記憶名錄的登錄程序。有關於歷史、政治問題的案件登錄審查，新增需要聽取關係國的意見的程序。這項新制度將在 2019 年開始適用，可視為 UNESCO 和日本交涉的第一步。
此外，UNESCO也被許多國家批評嚴重政治化，美國和以色列此番即對巴勒斯坦申請登錄希伯崙古城為瀕危世界文化遺產感到震怒。中國和印度，也在爭執誰有資格提報「藏醫藥學」為非物質文化遺產。泰國和柬埔寨過去對柏威夏寺亦有爭議，當該寺的柬埔寨部分被列入世界文化遺產後，泰國國內群情激憤，二國邊界爆發嚴重軍事衝突。
其實，這些爭議大都是牽涉國間原本就存在領土主權爭議或歷史認識問題，與其指責 UNESCO 泛政治化，不如說她已被迫牽扯入國際角力的戰場。如何遵循成員國間相互理解的原則，避免進一步加劇政治緊張，重建信用和提升促進國際文化交流和保護文化遺產等核心任務的效率，有待 UNESCO 提出詳細的改革方案。
註一：「世界記憶名錄」是聯合國教科文組織於 1992 年啟動的文獻保護計畫，目標透過最適切的技術促進保護世界的文獻遺產，以及協助普遍性使用文獻遺產，如數位化影本和網路編目，盼能提高全世界對文獻遺產的存在和重要性的認識。
作者｜陳威廷
政治大學日本研究碩士學位學程碩士生。
本圖／文經授權轉載自想想論壇（原標題：聯合國教科文組織無可迴避的挑戰）
責任編輯／林安儒
