最近陸委會推動修法，要在兩岸人民關係條例中對政治協議加強規範，修法的初始構想來自蔡英文總統所提的民主防衛機制，即針對兩岸「政治議題」談判，要用最高門檻進行民主監督。兩岸關係向來充滿高度政治性，陸委會此舉若說基於總統大選的政治考量，實不足為奇。特別在國民黨吳敦義主席提出和平協議的構想，以及高雄市長韓國瑜訪問港粵地區時屢次提及九二共識之後，陸委會正可用修法凸顯執政黨捍衛主權的決心。只是，兩岸政治議題相當抽象且範圍甚廣，倘不能用精確的文字釐清何謂「政治議題」，恐怕最後通過的法律若非徒具虛文，就是自縛手腳。
對於兩岸簽署政治性協議，目前仍躺在立法院的六個兩岸協議監督條例草案中，時代力量版本和尤美女委員版本用列舉方式，對兩岸間關於「軍事互信機制、結束敵對狀態、安排政治解決、劃定或分享疆界、決定國際上之代表或地位，及其他可能影響國家主權」的各項協議，視為比一般兩岸協議更需要嚴格監督的政治性協議。至於陸委會提出的修法案，根據四月十五日立法院公聽會的報告，則採取不確定法律概念來界定，以是否「具有重大憲政或政治影響性」，或「可能影響我國主權」，作為政治議題的認定標準。而且，是否為政治性協議，不以協議主題或名稱決定，而是看協議內容決定。
以兩岸現況來看，若雙方缺乏政治互信，任何協議都無法簽署，因此導致兩岸協議無論其合作內容，總是給予外界高度的政治想像。只是，這些政治互信的表述，絕大多數通過言詞交換而不會形諸文字。這些沒有政治性文字的兩岸協議，自不該視為要用特別方法監督的政治性協議。陸委會的草案用協議內容是否具有政治性條文，而非協議主題或名稱，作為判斷是否為政治協議的標準，的確較時代力量和尤美女版本更符合兩岸互動現實。然而，陸委會版本的「重大憲政或政治影響性」卻是極不確定性的概念，對於釐清政治議題的本質毫無幫助。時代力量和尤美女版本用列舉式規定，則較為清楚。不過，要讓明示列舉具備規範的合理性，則為何此為政治性協議而其他不是，還是需要在概念上加以釐清。比如軍事互信機制，若其中完全沒有涉及兩岸人民與領土歸屬，只是各自同意提高軍事透明度和提供相互查驗機制，這和決定台灣未來地位及兩岸政治關係的政治性協議，相差甚鉅，是否該以同樣方式規範，有很大的審酌空間。
需要如此謹慎界定何謂政治性協議，自與目前各種版本之中對政治性協議的監督方式息息相關。按照陸委會透露的想法，政治性協議的簽署需要經過雙公投，也就是開始談判前經由公投授權，簽署協議後經由公投通過。時代力量和尤美女版本則規定談判前要提出締結計畫，並經立委三分之二同意，協議簽署後則比照修憲程序，由立委四分之三出席，四分之三決議，再經公投通過。當然，兩岸協議若改變國家主權，自當用修憲門檻課以監督責任。然而，如前所述，若對政治性議題的界定過於寬廣或過於抽象，可能導致未來兩岸談判寸步難行。而且，陸委會的標準是由最後要簽署的條文內容決定，但若符合政治協議的標準，卻又要求事前舉行公投。按此規定，若對一般性事務於談判最後階段，才出現有一條具有「重大憲政或政治影響性」的條文，則所有程序都要從頭再來，從國會三分之二通過，再到公投授權，再進行簽署，然後再啟動如修憲程序般的事後同意過程，如此的談判規範要如何執行，實在難以想像。更遑論按照時代力量和尤美女版本，相關人員若違反監督要求（即沒有預先提出締約計畫、或沒有經過投票授權），導致損害國家主權，可處七年以上有期徒刑，以此空泛規定，未來將無人願意擔當兩岸談判重責。
若進一步推敲，陸委會此次修法要管制的對象究竟為誰，著實耐人尋味。當陸委會陳主委霸氣喊話，「主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更... 碰都不要給我碰」，很顯然不是要管制蔡英文總統，而是目前仍在野的國民黨及國民黨籍地方首長。若真是如此，立法者更不能懈怠其捍衛法律保留的責任，對於中央政府、地方政府、和政黨等憲政機關之間的分權制衡，以簡單的空白授權任由行政機關自由心證。如果我們相信法律規範和民主機制可以防衛台灣，如果我們相信法治國原則是我們民主運行的基礎。那麼，在倡言用最高標準監督政治協議前，先把何謂「政治議題」界定清楚吧！
＊作者為台灣大學政治學系教授。本文原刊《奔騰思潮》，授權轉載。
