吳玉山專文:總統直選與半總統制憲政運作

2017-09-28 06:50

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總之,在半總統制當中國家權力的掌控和負責是不清楚的,有時候「總統制軌」較強,這個體制就運作得像總統制,甚至出現「超級總統制」;有時候「內閣制軌」較強,這個體制就表現得像是內閣制。又有時候兩軌平衡發展,或是兩軌交替運作,甚至相互頡頏,形成半總統制豐富的多樣性。「憲政兩軌制」與「運作不確定」是半總統制的兩項特色,可以合稱為「不確定的兩軌制」。從制度研究的角度來看,「不確定的兩軌制」影響到制度的抉擇(制度上游)、運作的型態(制度中游)、制度的表現(制度下游),甚至制度的演化(在不同半總統制次類型間切換或移出半總統制)。

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半總統制的分類

半總統制有多種運作的可能,我們在此可以提出一個分類的標準。在全球半總統制的國家當中,我們可以用是總統還是國會多數決定總理與內閣人事、以及總統和國會多數是不是同屬一個政黨這兩個變項,架構出四種半總統制運作模式。它們分別是准內閣制(quasi-parliamentarism, QP)、換軌共治(alternation/cohabitation, ALT)、分權妥協(compromise, COM),與總統優越(presidential supremacy, PS)。准內閣制顧名思義便是依內閣制的原則來運作的半總統制。也就是雖然總統是由人民直接選舉產生,並且可能被憲法賦與實際的權力,但是總統在任命總理和組成內閣上,都是尊重國會多數,而並不想要以本身所屬意的人選來領導政府。這樣的總統基本上便如同內閣制下的虛位元首。由於總統虛位,因此不論是府會一致、或是府會不一致,總統都不干預政事。在准內閣制中的國會制的軌道是實的,而總統制的軌道是虛的。西歐多數的半總統制國家(例如愛爾蘭、冰島、奧地利等)便是屬於准內閣制的。

換軌共治是因法國在1986年以後出現的三次共治而著名,甚至被錯誤地認為是半總統制的常態。在這種半總統制的次類型之下,府會是否一致會帶來很大的不同。當府會一致時,總統作為國會多數黨的領袖,對於決定總理和內閣的人事有最大的權力,並成為政府的實際最高領導人。總統可以隨時撤換總理、變更政策;而總理既然由總統所任命,又是被總統所領導的國會多數黨所支持,因此是直接對總統負責。然而一旦產生府會不一致的情況,則國家的治理方式開始換軌,總統會任命掌握國會多數的反對黨黨魁為總理並組織內閣,而政府的行政權也就移轉到反對黨的手中。在此種半總統制的型態當中,總統制和內閣制的軌道會隨著總統黨是否掌握國會多數而成為運作的主軸,所以有時像總統制、有時像內閣制。

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