1949年10月後，中華人民共和國就不斷挑戰中華民國的聯合國會員資格。由於雙方都宣稱自已是「中國」的唯一合法代表，導致在聯合國代表權問題上，雙方的斗爭成為非此即彼的零和游戲。[1]自1951年第6屆聯大起，在美國主導下，歷屆大會均採納緩議案的程序性處理，即不討論所有關於拒絕中華民國代表出席，或准許中華人民共和國代表出席的提案。1960年秋，第15屆大會緩議案以8票險勝之後，美方即提出緩議案不再可行。
1961年初，美國新總統甘迺迪上任後，國務院希望根據國家繼承理論，讓聯合國將雙方視為中國的「兩個繼承國」，而不討論那一方代表「中國」，從而都能成為聯合國會員國。可是，臺美就聯合國問題的交涉，因外蒙入會案的節外生枝，造成雙方關係高度緊張。[2] 美國無法迫使蔣介石就範，所以在1961年夏，甘迺迪放棄了推動「兩個中國」的努力，臺美最終達成妥協，促使聯大通過中國代表權為重要問題，繼續保障中華民國席位達十年之久。蔣介石雖然贏得十年喘息，卻錯失以「兩個中國」並存於聯合國來根本解決中國問題的機會。歷史真的是這樣嗎？
第15屆聯大緩議案險勝之後，蔣介石就寫道「如美國明年政策不作積極援助，則我更應有退出聯合國之準備，以防萬一，但余始終以為此非我國之致命傷，只要我能力求自強耳。」[3] 1960年11月中，蔣介石暗中支持的共和黨尼克森落選，民主黨甘迺迪當選，蔣非常擔心甘「將受左派包圍，對我國一如杜魯門，艾其生之所為，必有無端疑忌與荒謬之主張，受盡其侮辱，故必須充分準備，以應不測知變化。」[4]
1961年初，美國新任駐聯合國大使史蒂文生和新任國務卿魯斯克開始試探中國的「兩個繼承國」構想。1961年3月17日，魯斯克召見中華民國駐美大使葉公超談聯合國問題。魯斯克認為，國府目前最切要的事是爭取國際支援，以保全其在聯合國的席位，並保持「在臺灣的一切」。他相信中華民國留在聯合國一日，中共必將拒絕入會一日。葉公超提出兩點個人觀察：一為中華民國政府將不為便利中共進入聯合國取代其席位而退出聯合國；二為中華民國政府在任何情況下，將絕不變更其在聯合國的正式國號。[5]
3月22日，葉公超返臺述職前，再和魯斯克研商。葉公超表示，中華民國極難同意公開贊成「兩個中國」之擬議，因為這與一貫的國策不符。魯說明，若國府堅持代表整個中國，則中共進入聯合國問題必將成為代表權問題，而視作程序事項處理，聯合國會員國僅出席投票過半數的決定，即可使中共進入聯合國。魯斯克確切表明：如果國府能將其權益主張限於其現所實際控制之領土，則美國當設法獲取聯合國大多數會員國之支持，而保全中華民國在聯合國的席位。[6] 通過談話，葉公超了解到魯斯克在試探國府對「兩個中國」安排接受的程度，國務院釋出對中國代表權立場改變的訊息，而葉公超也沒有斷然拒絕這種試探。
