1952年4月28日，簽署《中華民國與日本國間和平條約》時，外交部長葉公超和日本特使河田烈互換照會確認：「本約各條款，關於中華民國之一方，應適用於現在中華民國政府控制下或將來在其控制下之全部領土。」[1] （The terms of the present Treaty shall, in respect of the Republic of China, be applicable to all the territories which are now, or which may hereafter be, under the control of its Government.) 1947年12月施行的《中華民國憲法》規定：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」關於領土，《日華和約》與《中華民國憲法》似乎有抵觸。中華民國政府不是宣稱其「法統」遍及大陸，那為什麼同意《日華和約》限制其領土主權範圍呢？蔣介石不經國民大會，將中華民國疆域變更了嗎？國史館最近解密的檔案，披露了中華民國政府內部對此重大問題的考慮及與美日交涉過程。
1951年1月，美國總統杜魯門正式任命杜勒斯為總統特別代表，主持對日《舊金山和約》起草和談判。當時，作為二戰主要盟國的英美將共同發起舊金山和會。英國強烈主張邀請其承認的中華人民共和國參加和會，但美國承認中華民國，無意邀請中共參與。美英再三交涉後，1951年6月中，杜勒斯與英國外相莫理森達成折衷方案：在實質問題上，日本將放棄對臺灣的主權，但卻不明確讓渡給誰；在程序問題上，美英同意不邀請兩個中國參加和會，但日本可「依其主權及獨立地位決定」要與那個中國簽署雙邊和約。[2]
7月3日，為了幫助中華民國與日本早日簽約，杜勒斯主動找駐美大使顧維鈞，提出國府「簽約之權力問題」。杜勒斯說「今承認其對日簽訂和約終止戰爭狀態之權尚屬合理。然欲認其為對整個大陸或對華北仍有權代表簽約並有力執行和約，似屬虛想。」顧維鈞回答「此為事實問題，與我公法上簽訂和約之權為兩事。」他建議「此問題日本可待至將來雙方批准後發生效力時，斟酌情形而作適當聲明。我國民政府不便，當亦不願發表任何聲明。」[3]顧維鈞是個老鍊的外交家，想用拖延來迴避問題，但杜勒斯不放過他。7月7日，杜勒斯又找顧，提出由國府聲明「本條約適用於它有效控制下的領土」。對此，顧維鈞強烈反對，認為國府不應該，也不會發表如此聲明。他建議如果美國或日本認為有必要，可以在批准條約時發表聲明，措詞由三方事先商定。[4] 根據顧維鈞的分析，美方提此問題的原因「一，恐刺激中共，影響韓戰和平解決之希望。二，將來謀與中共樹立關係預留地步。」顧認爲，美國可能「承認我與大陸兩政權可並存，美方朝野迄今均有意援助臺灣成為一獨立國者。」[5]
