說實在，要推動公投，就要自命「人民立法者」。公民投票是把立法的場域與程序，拉到全體民眾。所以公投本身應該盡量接近「立法」的效果，而不是把球再丟回那不可信賴的立法院或主管機關。我們的制度會操作成這樣，一部分是公民投票法對「創制」、「複決」的想像有誤（此待將來另外撰文討論），另一部分原因則是由於推動者並沒有自命「立法者」的氣魄。如果我們對照一下美國各地的「公投」，就會看到大多數的公投案，都會具體提出「應修正之法律草案」，甚至把將來應該在什麼法典中加入什麼條文，第幾條第幾項，都寫得清清楚楚。這樣，立法者就完全沒有推託的餘地。台灣的公民投票法雖然立法不當，但若推動者所草擬的公投案，能將「立法原則」或「政策」寫得非常具體明確，甚至在說明中將所欲修正的法律條文直接寫出，那將來一旦通過，立法者與政府就難以抵賴。
當年剛剛通過公民投票法時，主管機關內政部表示，台灣人民才剛剛開始實行公投制度，最好採取較限縮的方向。現任內政部部長葉俊榮教授，也是台灣公法學者中，非常重視公投制度，以及參與民主的重要人物，相信不會再採取此等保守立場。而經過這些年，我們看到的是鳥籠公投法讓民眾根本不懂公投的運作，也沒有擔起公投的責任，甚至因為從前的濫用而厭惡公投。這實在是非常可惜的現象。在公民投票法尚未修正前，推動者以「法律案之複決」或是將公投案的法律內容寫得具體明確，應該是讓公投活起來的唯一方法。公投被稱為「直接民主」或「人民立法」，就是不認為代議體制下的立法機關，能夠獨佔立法。那首先就由人民來證明，我們也能立法吧。
*作者為國立政治大學法學院副教授。本文原刊《筆震》論壇，授權轉載。
