中在台灣海峽發生軍事誤判的危險
拜登上任後,美中競爭態勢持續升溫,也提高了擦槍走火的風險。尤其是在印太地區,美中兩軍運作時的距離越來越近,因此領導階層必須建立一套具彈性的框架,來進行實質、即時的對話,以降低誤判風險,並在危機爆發時尋求解決之道。這樣的對話很不容易建立,也未必能有具體成效,但仍應是拜登政府的當務之急。
兩位作者特別提及美中在台灣海峽發生軍事誤判的危險。北京的軍事部署越來越咄咄逼人,軍機日復一日侵擾台灣的防空識別區;與此同時,美國海軍偵察機不時飛越台灣上空,軍艦則穿越台灣海峽,彰顯美方捍衛「自由與開放的印太地區」的決心。
在這種態勢之下,一場撞擊意外就可能引爆美中軍事衝突。五角大廈的兵棋推演(war-gaming)與模擬一再顯示:戰爭機器一旦啟動,局勢升溫與複雜化就很難避免。再加上網路駭客戰與國內民族主義壓力等因素,一場雙方都不想進行的全面戰爭恐怕無可避免。如果美中領導人不能建立有意義的軍事對話管道,我們對「意外事件引爆全面戰爭」將不再問「是否」,而要問「何時」。
兩位作者指出,坐而言不如起而行,美中兩國應該立即安排軍方高層領導人會面,而且不應拘泥於「部長對部長」之類的組織框架,重點在於雙方能否進行有意義、建設性的互動。
美中參謀本部應建立對話機制
此外,美中應該在美軍參謀首長聯席會議與解放軍聯合參謀部之間,重新建立已中斷4年的正式對話機制。五角大廈領導階層也必須重新思考危機處理機制的本質,善用退役將領的一軌半(Track 1.5)與二軌(Track II)檯面下對話管道。
見面三分情,一回生二回熟,美中軍方領導人會談也是如此,盡可能安排面對面會議,逐步發展出有助於降低衝突、增進互信的實際合作。焦點可以擺在太空、網路、海洋安全通行等領域。美中先前建立的參謀首長(3顆星層級)對話機制可作為範例。
中方抗拒對話,但並非無法克服的障礙
兩位作者指出,美中軍事對話停滯不通的一個主要障礙,在於中國政府慣性地抗拒溝通,根本原因則與中國政治文化有關:雙邊關係冷暖決定了溝通可以做到什麼程度。中國軍方也擔心,與美國軍方對話將形同認可美方在相關地區的軍事部署。而且由於指揮鏈的政治壓力與解放軍的階層僵化,中方最高層級的官員往往最抗拒對話。
不過樂觀地看,中方的抗拒並非無法克服的障礙。過去解放軍擔心接觸會洩露中方的弱點,但今日解放軍已大幅現代化,被美方視為旗鼓相當的對手。美中在許多領域近距離運作,降低風險機制讓雙方互蒙其利。習近平黨政軍大權獨攬,不需太過擔心與美方接觸的政治風險。「新冷戰」(New Cold War)態勢已成,AUKUS突顯了美方主導的安全機制與區域聯盟只會越來越強,因此中方與美方接觸符合自身利益。
對話溝通並不代表默許侵略與鎮壓
兩位作者最後強調,美國增進與中國軍方的對話溝通,並不代表默許中方的對外侵略與對內鎮壓。揆諸歷史,雷根(Ronald Reagan)總統時期美蘇冷戰來到高峰,但他還是能與蘇聯領導人戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)協商軍備管制。更新近的例子是敘利亞內戰,美俄立場針鋒相對,但川普時期的參謀首長聯席會議主席鄧福德(Joe Dunford)與俄羅斯參謀總長格拉西莫夫(Valery Gerasimov)頗有私交,美軍卡達(Qatar)指揮部與俄軍敘利亞指揮部建立了電話熱線,此外還進行三星中將層級的對話,確保雙方在敘利亞的軍事行動不致於引爆一發不可收拾的軍衝突。