觀點投書:聯合政府或左右共治?—賴政府的憲法時刻

2024-02-01 06:10

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2023年12月30日,三黨總統候選人在公視舉行的總統辯論會上握手示意。(美聯社)

2023年12月30日,三黨總統候選人在公視舉行的總統辯論會上握手示意。(美聯社)

第11屆立法委員選舉落幕,結果正如選前各家民調顯示,立法院呈現三黨不過半之情形(國民黨52席、民進黨51席、民眾黨8席、無黨親藍2席),雖總統是由民進黨賴清德當選,但立委投票結果充分顯示選民分裂投票(Split-ticket voting),希望以達制衡執政黨;在同為雙首長制之法國,出現此種情形時,總統會任命國會多數黨人士為閣揆組閣,此即左右共治(Cohabitation),回顧台灣,2000年初,同樣為朝小野大的扁政府任命國民黨籍唐飛為行政院長,惟僅139天便下台,此後扁朝皆為少數統治;時至今日,歷史重演,賴政府在組閣權上會做出怎樣的抉擇,不禁令人遐想。

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97修憲後我國憲政體制之混亂

造成前述爭議的原因在於我國憲政體制的不明確,在1997年第四次修憲後,憲法增修條文凍結憲法第55條之適用,也就是總統任命行政院長不須再經立法院同意,且在增修條文亦新增總統擁有國家安全大政方針決定權,再輔以釋憲實務[1]觀察,可知大法官認我國有雙元行政權力結構存在;歷史解釋而言,1997年修憲時,國民黨與民進黨有關的修憲提案,均分別在提案理由說明中,明確地表示所提憲政制度修正之設計,將提供未來政府權力在總統與行政院長之間轉換的可能,此即表明97修憲將左右共治即換軌制度納入憲政制度[2],故多數學者認為我國在97修憲後的憲政制度為參考法國第五共和的雙首長制。

但有爭議在於,雖然我國憲法條文形式上具備雙首長制要件,但從憲政運作實然面來看,總統實際上對於行政院長有任免全權,所以有部分學者認為總統與閣揆間並沒有存在權力中心來回擺盪的空間(換軌),且行政院院長也不再向立法院負責(實際上遵照總統的意志),而現行憲法設計的立法院不信任投票制度又形同虛設;故部分學者認為我國政府體制是總統實質上(透過行政院長)指揮行政的總統制[3]。

本文認朝雙首長制解釋為妥,蓋從現行憲法條文制度面來看,行政仍須對立法負責,行政院官員亦須至立法院備詢,與總統制之行政立法分立截然不同,且若朝總統制解釋,未來修憲變革幅度亦較雙首長制大;惟本文亦認同實質總統制論者之批評,即遇有分裂政府時,總統須尊重國會生態任命國會多數黨同意人士出任閣揆,故此次大選結果或將是完善換軌制度的最好機會,即呼應本文標題,不僅是對於賴政府還有全民的憲法時刻!

此次大選與扁政府時情形不一樣

2000年至2004年陳水扁第一任期時,陳總統僅於甫當選時,任命國民黨籍唐飛組閣,惟139天便下台,此後皆任命民進黨籍人士出任行政院長,當時扁政府以新民意不該被舊民意所拘束為由,但這是因為當時總統立委是分開選,所以當時立法院相對於新民意所代表之總統是屬於舊民意,且我國又無總統主動解散國會權之設計,故扁政府當時以此理由為少數統治尚屬人之常情。

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