關於年金改革所涉及的憲法問題，更精準、正確的說法，應該是政府以「公務人員退休資遣撫卹法 」（下稱「退撫新法」）的立法方式，減少公務人員（包含「軍、公、教、警、消」）的退休所得，所採取的方式是否能通過憲法相關原則的檢驗。主張以退撫新法減少公務人員退休所得並未違憲者，最常見的理由就是以釋字717號解釋為依據，理由在於釋字717號解釋並不認為縱使相關法規嗣後修正，減少公教人員原來可辦理優惠存款金額的規定，即因此違反信賴保護原則而違憲。
但是，優惠存款和公務人員的退休金真的可以劃上等號嗎？不妨先看看大法官在釋字717號解釋中對於優惠存款的說明：「優惠存款之制度，其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼」。其實，不僅大法官如此認為，實務上亦認為「優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施」（參照最高行政法院93年度判字第78號判決）因此，優惠存款其實只是在特殊情形下的政策補貼，和公務人員常態性的退休金，顯然應予以區別。
事實上，早在釋字717號解釋公布前，釋字575號解釋即曾指出：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」釋字658號解釋亦曾明確表示：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」明確表示國家對於公務人員有給付退休金之「義務」，公務員則有請求退休金之「權利」。
或許有人會認為上開解釋是比較早期的大法官解釋，然而即便是在釋字717號解釋作成後，大法官仍然在釋字730號解釋中指出，公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬於憲法保障之財產權。雖然對於請求退休金之權利，究竟應該定性為「服公職權」，或是「財產權」，抑或「服公職權」與「財產權」雙軌併列，大法官間容有不同之意見，但無論如何，本號解釋仍然重申，請領退休金是受憲法保障的「權利」，而非可朝令夕改的「政策」。
如更進一步從法規整體結構而言，退撫新法的變革更是遠遠超出了釋字717號解釋所單純處理的優惠存款問題。暫且不論退撫新法的施行，已經影響了業已退休的公務人員及其家庭，其實即使是現職的公務人員，其權益也因為退撫新法的實施，而有了重大改變。
例如公務人員的「月退休金起支年齡」，依退撫新法第31條規定：「中華民國一百十年退休者，應年滿六十歲，其後每一年提高一歲，至中華民國一百十五年一月一日以後為六十五歲。」不僅如此，例如「公務人員經審定退休年資之退休所得替代率」，依退撫新法第37條及其對照彙整表，亦分為10年，逐年下降至30％（任職年資15年）至62.5％（任職年資40年）；此外，針對「退休金之計算基準」，依退撫新法第27條及其計算基準彙整表，凡是在退撫新法施行前退休者，退休金的計算基準為「最後在職日」，但如果是在退撫新法施行後（107年7月1日）退休者，則是以「最後在職五年之平均俸（薪）額」為計算基準，而且之後每一年再多增加「最後在職日一年」，換言之，如果是在118年以後退休者，則是以「最後在職十五年之平均俸（薪）額」為計算基準。如此一來，雖然可以大幅減少國庫的支出，但退撫新法一方面逐年調整所得替代率的上限，一方面又將退休金的計算基準時間拉長，最多甚至可到退休前的15年，真正衝擊影響最大的對象其實未必是已經退休的公務人員，而是目前仍堅守崗位的現職公務員。正因如此，學者乃指出，釋字717號解釋主要乃是權衡刪減優惠存款利息之國庫公益，以及退休公務人員個人之利弊得失。但是，退撫新法卻可能減損「整體公務員制度永續發展」的重大公共利益，這已經不是國庫能不能因此減少支出，如此簡單的「單向公益」思考了。
事實上，依退撫新法第36條規定，刪減和取消公保一次養老給付的優惠存款利率，也就是俗稱的「18%」，分為兩階段，第一階段是107年7月1日至109年12月13日，年息為百分之九，第二階段自110年1月1日起，年息為零。憑心而論，改革18%只不過是退撫新法所涉及的極小部分，本次年改法律所影響的層面既深且廣，包括已經退休（甚至是因為配合政府政策而退休）、服務多年將屆齡退休，以及距離退休還有一段時間，仍然在職務上為民眾服務，為國家盡心盡力的許多年輕公務員。
誠如釋字717號解釋所言，公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得無後顧之憂，而戮力從公。對於合理的退撫制度改革，當然應給予支持，但如果僅以釋字717號解釋就推論退撫新法的相關規定無論如何都必然合憲，如果不是誤解了釋字717號解釋，就是刻意淡化問題的嚴重性，最後必然導致公務員與非公務員的對立，其持續傷害社會民眾感情之深，影響國家公務體系長遠發展之大，實不得不令人憂心。
＊作者為理律法律事務所律師。（本文不代表事務所立場）。
