林健正觀點:美式開發協議與效益主義─兼評徐世榮「區段徵收改開發協議」之議

2024-05-15 05:40

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事實上,地盡其利是舊時的觀念,效益主義也並不足取,如果在政策的擬訂時,能夠考量巴瑞圖與馬歇爾的經濟效率會更為周延,巴瑞圖經濟效率(Pareto Efficiency)指的是一項政策之實施,某些人福利增加,另一些人福利不變,而馬歇爾經濟效率(Marshall Efficiency)係指一項政策之實施,某些人福利增加,另一些人福利減少,但淨效益大於零。比較可行的狀況應該是可以創造最大的福祉,但不以減損其他人的福祉為前提,特別是要保障弱勢者的權益。

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制度的辯證

徐教授向來反對我國現行的區段徵收制度,過去10多年來,依時序先後以財產權神聖不可侵犯、對地主太不公平、超額徵收違反比例原則、土地合作開發缺乏協議機制等觀點而主張廢除區段徵收,縱使區段徵收早已非字面上所謂的「徵收」,在1986年修正平均地權條例時,業已融入市地重劃的精神,讓地主可以領取地價補償或者領回抵價地,堪稱為另一種形式之「強制性合作開發事業」。

至於抵價地式的區段徵收,係依土地權利價值選配土地,配地比例有統計學上的分佈及其平均值,提供地主公平、合理及多元的選擇方案,因分配土地的公平性而促進都市計畫擬訂及審議作業的透明化,區段徵收做為新訂或擴大都市計畫的實施工具,綜合規劃及整體開發,自不宜曲解為「超額徵收」,謂配地對地主太不公平係源自徐教授對權利價值的錯誤理解,此事就毋庸容我反覆指陳了。

徐教授批評都市計畫整體開發是「超額徵收」,而曾經主張政府以一般徵收取得都市計畫公共設施用地。這種主張無異是走回頭,誠如蘇志超教授所言,「政府慷全體納稅之慨,花費預算製造地主之間的不公平」,在不同地主之間,有人受益,有人受損,並造成畸零地及不方整的地形,降低土地的利用價值,有人統計全國尚未取得之公共設施保留地約2.5萬餘公頃,所需之徵收費用高達約7兆元,這樣的制度實有窒礙難行之處,迄今政府已盡量透過市地重劃、容積移轉或民間捐地抵稅等方式取得公共設施保留地。

徐教授向來執意於私有財產權的保障,但是人權的保障均有其但書,例如法國大革命的人權宣言第17條宣示,「財產是不可侵犯與神聖的權利,除非當合法認定的公共需要對它明白地提出要求,同時基於所有權人已預先和公平地得到補償的條件,任何人的財產乃皆不可受到剝奪。」再舉一例,前述的美國權利法案第五修正案明訂,「不經正當法律程序,不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平賠償,私有財產不得充作公用。」顯然地,「神聖不可侵犯的財產權」並不存在現代國家的法律體系中。

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