蘇永欽觀點:且看大法官的憲政智慧

2024-07-24 07:00

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就此我只能簡單的分兩點來談。第一,朝小野大的體制很明顯已經違反了比民意政治和責任政治更具前提性的多數統治或多數決定原則(majority rule)。就政府體制而言,此一原則的落實當然會有不盡相同的方式。簡單的說,一元民主的國會內閣制,一定是由得到多數席次的政黨或政黨聯盟組成政府。多元民主的總統制,一方面要由得到多數支持的總統總攬行政,另一方面又要由多數席次的國會政黨主導立法,對於此二者間無可避免的衝突,則需要有法案否決之類制度的調和,也就是以誰也不統治誰告終。最麻煩的就是原來多採國會內閣制的歐陸國家,後來有不少轉向混合內閣和總統制的半總統制,使得行政權分由總統和總理執掌,前者不需要國會多數的支持,後者則始終對國會負責,一如內閣制的總理,這種混合制在總統領導的政黨也贏得國會多數席次時,實質上會發展為一種總統實際統領所有行政,卻讓總理像代理人一樣去對國會負責。但在總統失掉國會多數席次支持時,其整體運作反過來會更以負責凡百庶政的總理為中心,僅有列舉行政權(通常即涵蓋國防、外交)的總統,此時再不願意也只能在敵對政黨中尋求可得到國會多數支持者組成政府,自己雖無需對國會負責,但政治中心即已偏向政府,而有更多國會內閣制的色彩。

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我國修憲前後的分權體制都因以行政院長為最高行政首長,需經國會同意始得任命,又有副署規定而被認為更接近內閣制,但在行政立法發生政策衝突時,總統又有權決定是否移請立法院覆議,且需有三分之二出席立委支持原議始能維持原議,非常類似美國總統制的立法否決設計。1997年修憲後總統雖可直接任命行政院長,但在兩大民選機關政見衝突時,只要有半數立委支持原議就可維持原議,總統制的精神可謂接近全失,因此和歐陸更接近內閣制運作的半總統制更為接近。即以近兩年發生在波蘭和法國的選舉為例,非常強勢的杜達總統和馬克洪總統都在未能成功組成多數政府時,轉而尋求敵對政黨組閣,所謂朝小野大的政府根本無從運作,而必然受到違憲的指責,此處即不贅述。故從此一民主政治定義出發,憲法法庭恐怕很難迴避非本案爭點,但確為本案關鍵的問題:2000年陳水扁總統第二度由賴清德總統組成的朝小野大政府,是否已經違憲。

第二,至於果若因為行政院的組成,在賴總統領導的民進黨在立法院僅為第二大黨,賴總統竟未尋求國民黨或民眾黨共同組成政府,或於失敗後轉求最大的國民黨領導人嘗試組成聯合政府,一如其他半總統制國家的普遍作法,已經不符多數統治原則,是否連帶可認為在野的藍白政黨共同推動完成的國會改革法案,也跟著違憲而無效?這裡雖然可有不同解釋的可能,但還是回到國會改革法背後的憲政脈絡,兩在野黨在朝小野大的違憲狀態下所推動修正的法律,因其在回到合憲狀態後用以制衡包含綠白、綠藍或藍白的多數政府時,已無違憲的分權扞格之處,轉而成為「執政黨」之一的民眾黨(白)或國民黨(藍),恐怕也沒有正當立場主張這些監督法制違憲而無效(禁反言)。這裡因篇幅限制也就不多論述了。

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